张志勇：中国教育内涵发展的战略选择

——2017年两会议政系列之一（3）

　　中国教育的内涵发展必须坚持以下五个战略：

　　（一）教育政绩观转型战略

　　中国教育面临的问题，一言以蔽之，是指挥棒出了问题。这里的要害是，用考试升学的“指挥棒”指挥学校教育、评价学校教育、考核学校教育。结果导致学校教育违背“育人为本”的教育本质，背离“立德树人”党的全面发展的教育方针，脱离了科学发展的基本轨道。“唯升学率马首是瞻”的片面的教育政绩观一日不改，中国教育的发展就不可能真正走上科学健康发展的轨道，素质教育就不可能真正得到实施。不能不承认，各级政府的教育政绩观已经落后于经济社会发展的政绩观，推动中国经济社会的科学发展、绿色发展，最大的抓手，就是党和国家已经给经济社会发展套上了“节能减排、环境保护”的“紧箍咒”，或者说，有强硬的约束指标。我国教育事业的发展，之所以长期陷入“经济发展看GDP，教育发展看升学率”的怪圈，其根本原因，是国家至今没有为教育事业的健康持续发展确定约束指标。在这里，国家要保障教育事业健康、科学、协调、持续发展，关键是，要把财政性教育投入占财政支出的比例纳入政绩考核，以此来保障和强化教育优先发展战略的落实；要把教师工资待遇不低于当地公务员的水平纳入政绩考核，以此来确保教师的尊严和地位；要把学生的身心健康纳入政绩考核，以此遏制青少年身体素质长期下滑的局面，落实和保障青少年的健康发展权；要把青少年的犯罪率纳入政绩考核，以此来形成全社会推进和落实立德树人的强大合力……只有确立了这一系列约束指标，我国教育才能真正走向内涵发展的轨道。国家应尽快建立地方政府教育政绩考核指标体系，并建立地方政府教育发展综合监测体系。

　　（二）教育治理体系再造战略

　　没有钱办不了教育，有了钱不改革我国的教育体制，同样办不出好的教育。在计划经济体制下，我国形成了教育事务权、教育人事权、教育财政权高度分割、高度集权的管理模式。这种高度分割、高度集权的教育管理体制带来的重要弊端：第一，从宏观上讲，教育部门缺乏教育的统筹权，从中央到地方教育行政部门都缺乏应有的教育统筹权。第二，从中观上讲，教育行政效率极其低下。各级教育行政部门统筹教育改革和发展，必然涉及到财政问题、人的问题，而对于这些问题教育行政部门几乎没有任何发言权，各部门之间涉及到教育财政、教育人事管理必然导致严重的推诿扯皮。第三，从微观上来讲，学校作为教育的实施主体缺乏创新活力。

　　教育体制改革仍然是中国教育改革最大的制度红利。推进我国教育治理体系的现代化，必须尽快改革教育行政治理体制，提高教育行政效能。一是要“确权”，从法理上重新确定教育行政权力归属，厘清国家教育职能部门之间的权力边界，解决归属不当、边界不清、推诿扯皮的问题；二是要“分权”，从法理上划定教育行政权力边界，关键是教育人事权力的配置，必须理清组织、编制、人事部门的权力边界；三是要“限权”，在“确权”、“分权”基础上推行“三个清单”，对各级政府教育职能部门的权力进行限定：（1）权力清单，明确各级政府及其教育行政部门的行政审批权力；（2）负面清单，明确各级政府及其教育行政部门不能做什么；（3）责任清单，明确各级政府及其教育行政部门必须依法履行的基本教育职责是什么。现在最大的问题是各地政府的教育责任清单不清楚，没有为县级以上各级政府开出教育责任清单到底是什么；四是要合作治理，建立国家教育职能部门间的权力制衡机制。

　　加快建立现代教育治理体系，要切实防止政府和市场双重失灵。对于我国的教育治理，人们常说的一句话，叫做“政府管了许多管不了，管不好的事”。政府管了许多本应该交给市场管而自己管不好的事情，即意味着出现了市场治理失灵现象；而政府应该管而管不好的事情，即意味着出现了政府治理失灵现象。不能不说，当前中国教育在若干领域出现了政府和市场治理同时失灵的现象。市场失灵，导致了中国教育活力不足；而政府失灵，则导致了中国教育底线失守。这两者对中国教育的伤害都是致命的。在我看来，中国教育的市场失灵表现在公共教育资源配置机制方面，既有政府教育资源配置的市场竞争性失灵，也有政府资源配置与市场资源配置机制的失灵。长期以来，各级政府人为地依据公办与民办学校、重点与非重点学校、部属与地方高校、省部共建共校、“211、985”高校，给予其不同的资源配置的做法，是典型的依据计划配置资源的传统办法。这些做法错误地将不同的办学主体作为资源配置的依据，破坏了公共教育资源配置的竞争机制，导致了公共教育资源配置的市场失灵。无论义务教育、高中阶段教育、高等教育、高等后教育，我们都要需要一个有活力的教育资源配置市场。这里的市场，并不意味着政府不履行公共教育职责，而是要创造一个有活力的教育市场。允许政府提供的公共教育资源之间进行竞争，更允许政府提供的公共教育资源与市场提供的公共教育资源之间进行竞争。要打破长期以来各级政府更多地习惯于用计划的手段配置教育资源的做法；要打破长期以来用工程计划思维来推进教育改革和发展的做法，等等。

　　在看到教育资源配置市场机制失灵的同时，也必须清醒地看到我国教育治理存在的日益严重的政府治理失灵现象，这突出表现在以下三个方面：一是教育依法治理失灵。改革开放以来，我国颁布了一系列教育法律法规，建立起了比较完备了教育法律体系，为依法治教提供了法律的基础。然而，教育领域长期存在大量的“违法不究”现象，以至于人们称教育法为“软法”、“豆腐法”。一方面，这缘于教育立法中普遍存在着“罚则”不明确、不具体，无法执行的条款；另一方面，更与人们教育法治意识淡薄、教育执法机制不健全、教育执法队伍缺失有直接关系。二是对在职公办中小学教师从事有偿补课治理失灵。教育部明确要求禁止在职公办中小学教师从事有偿家教活动，而事实上各地不但治理成效甚微，甚至出现了愈演愈烈的趋势。一方面，这与各级教育行政部门长期以来缺乏有效的行政执法工具有关；另一方面，更与治理在职公办教师有偿补课缺乏明确的法律依据、教育系统没有达成共识有关。三是对中小学生校外补习市场的监管存在治理失灵。中小学生校外补习市场作为学校教育的有益补充，对于满足中小学生差别化、个性化的教育需求确有存在的必要。但是，中小学生校外补习市场鱼龙混杂、干扰学校教育正常教学秩序、无谓地增加学生课业负担、甚至危害学生身心健康发展的现象，各级政府不能视而不见。之所以出现这些乱像，既与中小学生校外补习市场机构设立条件和标准不明，更与工商、民政、教育部门对中小学校外补习市场的准入职责划分不清，以及监督责任不清、监管机制不健全有关。

　　国家应通过立法和行政体制改革，明确各级政府具有教育行政职能的组成部门的权力边界，尽快建立现代教育治理体制，健全现代教育治理体系。

　　（三）教育投入结构优化战略

　　在继续增加教育投入上下功夫，努力把教育投入的蛋糕做大。专家们认为，支撑我国教育现代化的教育投入强度，即全社会的教育投入必须达到国民生产总值的6%。2015年，我国财政性教育投入为29221.45亿元，占国民生产总值的4.26%；社会投入为6907.74亿元，占国民生产总值的0.98%，二者合起来只占国民生产总值的5.24%，离6%的基本要求还有较大的差距，需要继续加大全社会对教育的投入。一要继续巩固公共财政支出占国民生产总值的比例。二要努力释放民间资本投入的积极性。三要完善个人受教育成本分担机制，建立个人教育成本分担与物价上涨指数挂钩制度。

　　在优化教育投入结构上下功夫，努力提高教育投入效益。一要优化“物的投入”与“人的投入”的结构。长期以来，我国围绕普及各级各类教育，不断加大校舍建设的投入，但随着各级各类教育普及水平的大幅提高，我国教育投入的重心要逐步转向对人的投入，即向加强教师队伍建设、提高学生培养质量上倾斜。二要优化各级各类教育投入结构。这里，要特别加大对学前教育的投入。学前教育是公共收益最大的投入，但当前各级财政对学前教育的保障力度是最弱的。三要加快建立健全各级各类教育生均公用经费标准。目前，学前教育、普通高中教育生均公用经费标准许多地方还没有建立起来。

　　要在提高教育投入的精准性下功夫，全面保障教育公平。在深入推进国家义务教育公共服务财政均等化、资源配置标准化的同时，必须为以下五类儿童提供差别化的、精准化的公共服务。一是为家庭贫困儿童提供更高水平的公共服务，让他们的生活和学习更有尊严；二是为农村留守儿童提供更加有针对性的公共服务，建立更加完善的校内外儿童关爱体系；三是为进城务工随迁儿童提供更高质量的公共服务，让他们享受与城市孩子的一样的公共教育；四是为特殊教育儿童提高更高水准的公共服务，建立集医疗、康复、教育、社会保障于一体的特殊教育公共服务体系；五是为中小学学习困难儿童提供额外的补偿性公共教育服务，为他们提供免费的学业辅导。

　　要在稳定公共教育投入重心上下功夫。现在，一些地方有一种盲目扩大义务教育实施范围，实施所谓十二年免费基础教育、进一步提升公共财政教育投入层次的冲动。这种做法，一方面，摊薄公共教育投入效应、降低教育质量的财政保障力度，危害的是没有财力到公共教育体系之外寻找补偿教育的低收入阶层的教育权益；另一方面，公共财政更无力向公益性最强、财政保障最薄弱的学前教育加大投入。同时，持续增加各级财政增加教育投入的压力。这将会陷入“公共教育陷阱”。各级财政在稳定和加强义务教育保障力度的同时，新增财力要降低投入重心，投入重点向学前教育倾斜。

　　要在提高教育投入效益上下功夫，有钱不能任性。在各级人大依法审议教育投入，各级政府依法保障教育投入的同时，必须依法用好教育投入，千方百计地提高教育资金的使用效益。这里，除了加强教育投入绩效管理之外，必须依法公开教育投入，为全社会依法监督教育投入提供前提条件。国家应尽快出台《财政性教育经费预决算公开办法》，让全社会监督各级政府管好用好教育经费。

　　为了保障教育优先发展战略的实施，在国家现代化进程中持续加大国家教育投入强度，花好用好每一分教育经费，国家应适时启动《教育投入法》的立法工作。