张志勇等：教育强国评价指标体系建构

百年大计，教育为本。党的二十大报告擘画了到2035年建成教育强国的宏伟蓝图，做出了教育、科技、人才一体推进的战略部署。习近平总书记在2023年中共中央政治局第五次集体学习时强调：“设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。”建构教育强国评价指标体系，一方面能够明晰我国教育发展水平现状及其与2035年建设目标的差距；另一方面可在国际比较视域下衡量我国教育在世界坐标系中的位置，评估我国教育发展的优势和短板，对如期实现教育强国建设目标意义重大。本文以教育强国的内涵分析和建设目标为切入点，建构国际可比与中国特色相结合的教育强国评价指标体系，依据评价结果提出推进我国教育强国建设的实现路径。

一、教育强国的内涵界定与建设目标

“教育强国”是伴随着国家发展战略目标演变而提出的中国本土化概念，是“教育救国”“教育建国”“科教兴国”等理念在新时代的延伸与升华，并需要在世界坐标系的比较中加以评价，故而兼具国际化视野。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出“教育强国”概念，但此时教育强国建设的目标更多体现为建设高等教育强国。在此前后，对教育强国的研究主要聚焦于“高等教育强国”的内涵、特征、实施路径和国际经验的启示等方面。党的十八大以来，党中央作出加快教育现代化、建设教育强国的重大决策，发出了建设教育强国的动员令，也激发了学界对教育强国的研究热潮。

（一）教育强国的内涵界定

受国家政策导向的影响，学界对教育强国的研究经历了从“高等教育强国”向“教育强国”转变的过程，但无论高等教育强国还是教育强国，都是一个多向量的综合性概念，是规模、质量、结构、功能、效益等共同构成的有机体系，从教育大国向教育强国内涵的演变表现为一种以质量为核心的系统性跨越。

对教育强国内涵的界定，学界主要从教育自身属性和教育功能两方面加以阐释，国际排序则是二者的评价结果。从教育自身属性来看，教育强国体现为教育服务国家的社会功能；从教育功能来看，教育强国体现为教育满足国家发展过程中对人力资本和人才培养的强韧性要求，即通过教育使国家变得强盛。具体来看，吴康宁认为教育强国应同时具备足够的硬实力和软实力，硬实力包括教育的规模、结构、投入等指标，软实力包括自由、平等、担当等教育品质，相较而言，软实力更能凸显教育强国的本质。高书国认为，世界教育强国是国际性教育强国的高端形态，是教育综合实力、培养能力、教育国际竞争力和影响力具有突出地位和较大世界影响的国家。这些观点多是从教育自身的视角界定教育强国的内涵。朱旭东和李育球建构了教育强国的本体论内涵和价值论内涵，前者指教育的平衡发展与全面强盛，后者指教育的四大重要价值，体现为教育对普遍惠民、经济转型、科技创新、文化自信所具有的价值。张炜和周洪宇将教育强国界定为教育综合实力、教育创新能力、人才培养和教育服务贡献能力、教育治理能力、教育国际竞争力和教育影响力强大且表现优异的国家。以马晓强领衔的课题组认为教育强国是指教育公平、教育质量和教育服务等综合实力具有突出地位和世界影响的国家。这些观点体现了从教育自身和教育功能两方面都要强的视角界定教育强国。

立足“两个大局”，以教育强国建设支撑引领中国式现代化已成为新时代教育发展的关键命题和时代要求。本文认为，教育强国是指教育总体实力与教育服务能力强大的国家。教育总体实力强大包括具有完备的现代教育体系、高质量的教育发展水平、充分的教育发展条件保障、科学有效的教育治理体系、较强的国际竞争力和影响力，教育服务能力强大则是指能够为国家经济社会发展提供强大的支撑能力。该内涵界定显示，教育强国的基本特征主要包括教育结构、规模、质量、公平、条件、制度、国际化和贡献度等方面。

（二）教育强国建设的目标

根据上述教育强国内涵，结合党的十九大、二十大及历次全会精神和全国教育大会关于教育强国建设的政策目标阐述，从人力资源、普惠公平与效益、教育现代化、教育竞争力、教育贡献率等维度分析，教育强国建设的目标体现为以下六个方面（见表1）。

表1  教育强国的内涵、特征和建设目标

第一，与教育结构相对应，教育强国建设的目标是建成中国特色、世界水平的现代教育体系，这是教育强国建设的基本目标与前提。“中国特色”是指立足中国国情、扎根中国实践、服务中国经济社会和个体发展需求；“世界水平”是指与世界主要发达国家的教育体系可比较、可兼容，体现先进性。中国特色、世界水平的现代教育体系主要包括优质均衡的基本公共教育服务体系；分类发展、多元开放、全纳包容的高质量高等教育体系；纵向贯通、横向融通的现代职业教育体系；服务全民终身学习的现代教育体系等。

第二，与教育发展水平相对应，教育强国建设的目标是推动教育综合实力进入世界前列。教育综合实力即各级各类教育发展的总体水平。强大的教育综合实力是教育建设的总体目标，也是与世界教育强国比较的标尺。教育发展的规模、质量与公平性是衡量教育综合实力的基本维度。教育综合实力主要表现为各级各类教育的高质量发展，包括学前教育普及普惠安全优质发展、义务教育优质均衡发展和城乡一体化、普通高中优质特色发展、职业教育优质融通发展、特殊教育优质融合发展、高等教育优质创新发展等。

第三，与教育发展条件相对应，教育强国建设的目标是建立强有力的教育发展保障体系。充分、有力的教育发展保障体系既是教育强国建设的必要条件，也是教育强国建设目标的重要组成部分。教育发展保障体系主要包含科学完备的办学标准体系和办学条件标准动态调整机制；稳健的教育经费保障机制，国家财政性教育经费投入达到主要发达国家平均水平；高素质专业化的教师队伍和开放、协同、联动的中国特色教师培养与培训体系；教育信息化达到世界先进水平，成为世界范围内重要的教育信息化示范中心和研究中心。

第四，与教育发展制度相对应，教育强国建设的目标是形成科学有效的教育治理新格局。科学有效的教育治理体系是教育发展成熟的标志，为教育内外部关系的协调、教育结构和功能的优化提供了规范和保障。形成完备的教育治理体系是教育强国建设的必要条件，也是教育强国的重要标志。科学有效的教育治理体系主要表现为教育治理主体强调多元参与、教育治理手段强调依法治教、教育治理对象强调主体自治、教育治理实施强调内在自觉。

第五，与教育国际化相对应，教育强国建设的目标是具备较强的教育国际竞争力、影响力和吸引力。具备较强的教育国际竞争力、影响力和吸引力，使我国成为具有强大影响力的世界重要教育中心，是教育强国最为显著的特征和建设目标。教育国际竞争力是指一国相比其他国家所拥有的在教育资源、人才培养、科学研究、教育产出、对外教育援助、国际教育治理等方面的比较优势，是国家竞争力的重要构成。

第六，与教育贡献度相对应，教育强国建设的目标是形成强有力的经济社会发展支撑能力。即教育强国建设能为把我国建成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴提供有力支撑。教育的支撑能力主要表现为拔尖创新人才和高技能人才自主培养能力、高等院校尤其是“双一流”高校发挥基础研究和科技创新主力军作用、提高人口受教育年限、对经济增长的贡献等。

二、教育强国评价指标体系的建构

（一）国内外相关评价指标分析

从国内研究来看，除早期有学者构建了教育强国追赶期指标体系外，其他研究主要从教育现代化和高等教育强国等方面构建相应的评价指标。随着党中央将建设教育强国上升为国家战略，学界对教育强国评价指标的研究也随之增多。李伟涛从国家教育发展水平、教育服务贡献度、教育满意程度、教育世界影响力等四个维度的核心指标构建教育强国指标体系，涵盖基础性指标、发展性指标和保障性指标。褚宏启从科技贡献、人才贡献、教育过程、教育保障等4个一级指标及相应的22个二级指标构建教育强国评价指标体系。刘复兴、董昕怡则从国民教育指标体系、终身教育指标体系、高质量发展指标体系、教育投入与保障指标体系、中国特色教育指标体系等5个一级指标及相应的27个二级指标构建新时代教育强国指标体系。张炜、周洪宇从背景指数、投入指数、过程指数、产出指数等4个一级指标及相应的14个二级指标构建全球视域下教育强国建设指数。马晓强等从教育公平、质量水平、服务能力、可持续发展潜力等4个一级指标及相应的17个二级指标构建教育强国3.0评价指标体系。经进一步分析发现，不同学者主要从对教育强国内涵和特征的认识出发，结合教育强国在新时代的定位和价值，从不同视角构建教育强国评价指标体系。尽管以上研究构建的评价指标体系不尽相同，但也存在一些共同点，如均关注高中阶段和高等教育毛入学率等基础性指标，包含教育经费投入、师生比等保障性指标，重视人口受教育水平、高技能人才等贡献性指标，纳入信息化、数字化有关的时代性指标等。

国外虽然没有专门的教育强国概念，但鉴于教育与经济增长和社会发展的密切关系，各国家和地区教育发展水平及其贡献度一直是有关国际组织高度重视的问题。通过基于国际比较视野的评价实践，各国际组织在教育评价指标建构和应用方面积累了丰富经验，可为我国教育强国评价指标体系的建构提供有益参考。21世纪以来，各国际组织分别建构了各自的教育评价指标体系，用于评估世界各国家和地区或组织成员的教育发展水平或教育政策执行质量，其中最具代表性和影响力的三个指标体系是：联合国教科文组织（UNESCO）在《教育2030行动框架》中提出的专题指标框架、经济合作与发展组织（OECD）在其报告《教育政策展望》中使用的分析框架，以及世界银行的评估工具——“为了更好教育结果的教育系统测评”（SABER）。对比分析发现，三套教育评价指标体系具有如下特点。一是评价服务于特定的目标。如UNESCO的专题指标框架主要用于记录全球教育事业进展，监测各国家和地区能否如期实现教育2030的可持续发展目标；OECD则使用固定的教育政策分析框架，综合运用其已有的各类评估项目数据如PISA、TALIS、《教育概览》等研究结论，研判国际教育政策生态，明确教育改革的优先事项和发展趋势，为各国和地区提供参考。二是评价指标覆盖范围广泛、内容丰富。评价对象包含各级各类教育的学生、教师、学校和教育管理系统，既有基础性和保障性指标，也有贡献性和时代性指标；既关注教育公平指标，也关注教育质量指标。三是在指标具有相对稳定性和国际可比性的基础上，确保评价指标的定期更新及本土适应性。在保持相对稳定的同时，国际组织会根据教育发展变化和时代需要及时更新评价指标，以兼顾科学性与时效性。评价指标本土的适应性改编是国际测评项目开展国际比较的重要一环，如世界银行的SABER在中国上海开展评估时，上海团队对SABER问卷的修订与补充。

（二）“六位一体”教育强国评价指标体系

教育强国评价指标体系是衡量我国教育成就和发展水平的重要途径。综观国内已有研究，部分研究仅从理论建构层面加以分析，没有利用数据评价我国教育的发展水平，也没有开展国际比较分析；部分研究运用公开数据，从国际比较的角度探究我国教育发展所处的位置与发展趋势，但欠缺当前教育发展水平与教育强国建设目标的差距分析。

对教育强国内涵的深入理解是构建教育强国评价指标体系的基础，教育强国建设目标的合理确定是构建教育强国评价指标体系的保证。因此，本研究从对教育强国内涵和建设目标的认识出发，遵循国际可比指标与中国特色指标相结合、评价指标的科学性与代表性相结合、指标数据的可获得性与权威性相结合等原则，借鉴公共政策评估的理论与方法、国内外有关教育评价的相关研究与实践，基于环境、投入、过程、产出的逻辑，建构了由“教育公平、教育保障、教育结构、教育质量、教育开放、教育贡献”构成的“六位一体”教育强国评价指标体系框架（见图1）。

图1  教育强国评价指标体系框架

在多次征询相关专家和学者意见的基础上，不断对评价体系涵盖的具体指标进行修订和完善，最终形成由6个一级指标、15个二级指标以及34个三级指标构成的教育强国评价指标体系（见表2）。

具体来看，教育公平，是指为实现基本公共教育服务均等化，各级教育普及程度，以及区域、城乡均衡和女性教育参与率等方面的机会公平程度；其中区域和城乡教育均衡指数两个指标为中国特色指标，是中国特色社会主义背景下教育强国建设过程中需要重点关注的敏感指标，也是实现共同富裕在教育领域的重要体现。教育保障，是为了实现教育强国的目标，涉及政府对教育的投入、教育资源的优化配置、教师队伍的建设、教育技术创新与信息化建设等方面的保障措施；其中有关小学和初中教师学历的两个指标为中国特色指标，凸显对教师队伍质量的高度重视。教育结构，关注的是在人才培养过程中，专科、本科、研究生三级高等教育人才培养的比例分布，以及中等和高等职业教育在校生人数的占比。教育质量，其衡量指标由以主要科目成绩和学生体质反映的基础教育质量、以大学排名和创新能力反映的高等教育质量和以高技能人才就业情况反映的职业教育质量共同组成；其中学生体质健康监测合格率为中国特色指标。教育开放，是在国际化背景下我国培养的国际学生和政府教育发展援助等方面的情况。教育贡献，指教育通过人才培养对社会发展的贡献能力，包括提高公民受教育程度、提高科学创新能力和数字技能水平，以及对国家或地区经济做出的贡献等方面。

表2  教育强国三级评价指标体系

除中国特色指标仅有中国数据或部分国家数据外，其他指标数据均来自国际公认且影响力较大的公开数据库或国际报告等，如人类发展数据库、世界银行数据库、联合国教科文组织统计研究所数据库、OECD统计数据库、世界知识产权组织的《全球创新指数》等，由此可以确保数据来源可靠且具有可比性。

（三）分析框架与测算方法

对教育强国的评估，既要看该国教育自身的发展水平及其与目标的差距，也要在一定范围内开展国际比较，从而更全面、充分地认识该国教育发展的特点、现状以及存在的薄弱环节，加强教育发展的针对性和有效性。对我国教育强国评价指标的分析，将从以下两个方面展开。一是教育发展现状与建设目标的差距分析。党中央确立了到2035年建成教育强国的战略目标，应设定我国教育强国评价指标2035年的目标值，分析现状值与目标值的纵向差距，明晰我国在教育强国建设中的优势与不足，提出针对性和前瞻性建议。二是与对标国家的国际比较分析。通过与对标国家在评价指标体系上的横向国际比较，明确我国教育发展水平在世界坐标系中所处的位置、存在的问题与短板，考察我国教育强国建设的未来发展走向和改进路径。基于《中国教育现代化2035》所设定的2020年和2035年两个阶段性发展目标，加之教育数据通常存在两年左右的延迟情况，因此在进行以上两个维度的测算时，均以2020年的数据为基准进行计算和比较。关于对标国家，选取国际货币基金组织和世界银行发布的31个发达国家，同时考虑国际影响力、人口规模和经济发展水平等，将俄罗斯、巴西、印度、南非等4个金砖国家作为新兴经济体的代表，共计35个对标国家。

在设定我国教育强国评价指标2035年的目标值时，除参考对标国家各项指标的均值和中位数外，项目参与者还深入研究了欧盟和OECD成员在各指标上的均值，并经过与国内相关专家的讨论和书面评价，结合以下几个原则加以确定。一是首先参考对标国家的均值和中位数，其参考权重最大，其次是欧盟均值，最后是OECD成员均值。二是对于国际上没有通用数据的指标，采用国内官方统计数据或学者的研究结果作为依据，这主要针对中国特色指标。三是考虑到我国人口出生率逐渐下降，未来学龄人口也会随之减少，故在确定2035年目标值时，凡与学生数相关的指标，除参考上述原则外，还将考虑学龄人口下降的趋势，合理确定生师比等指标的具体数值。

对教育强国评价指标的国际比较分析，因各评价指标数据具有不同量级、单位和数据性质，所以需要对指标数据进行标准化或指数化处理，这里主要涉及数据同趋化和无量纲化两个方面。数据同趋化处理主要是为了解决数据性质不同和不同向计分规则（即正向计分与反向计分）的问题，从而使得所有指标对测评方案的作用力同趋化。数据无量纲化处理则主要是为了解决数据的可比性问题，在此将会采用适合小样本数据场景的极值化处理法，即基于指标最大值和最小值的差值进行计算，结果取值介于之间。

对于正向指标，数据标准化的计算公式为：

其中，xi*为标准化后的指标值，xi为指标的实际值，min(xi)为指标的最小值，max(xi)为指标的最大值。

对于逆向指标（具体为基础教育生师比和专科入学人数占高等教育入学总人数比例两个指标），数据标准化的计算公式为：

基于各级评价指标数据合成指数时，需设定各级指标的权重。从教育强国建设的角度看，构成评价指标体系的各个指标对教育强国发展同等重要，因此参照人类发展指数等国际相关指数测算方案，采用逐级等权法。即构成教育强国评价指标体系的各一级维度的权重均为1/6，在某个一级维度内，指标对所属一级维度的权重为1/m（m为该一级维度下指标的个数）；因此，指标的最终权重为1/6m。综上，教育强国指数的计算公式如下：

其中，为一级维度所占的权重，w=1/6，mi为教育强国评价指标体系中第i个一级维度下的评价指标个数，xij*为第i个二级维度下第j个评价指标的具体数值采用极值化处理法归一化到[0-1]区间后的值。

三、教育强国评价指标体系测算结果

（一）2035年我国教育强国评价指标目标值

表3显示了我国在34个三级指标上的2020年现状值，以及根据前述设定原则确定的我国在各个指标上的2035年目标值。可以发现，教育强国评价指标体系中部分指标的2035年目标值采用了区间的描述形式（如毛入学率、基础教育生师比等），其目的主要是考虑到这些指标并不是越高越好。采用区间的形式既体现了教育建设各环节最低的发展水平，也限制了过高水平导致的效率风险，同时考虑了未来学龄人口减少带来的影响，使目标值的表达更为科学合理。还有部分指标根据当前的政策发展趋势，更容易对其下限值做出推算，未来的发展空间难以预测，例如在学龄人口下降、研究生教育扩招等现实与政策背景下，高学历教师比例指标的上限就较难设置。因此对这一类指标的2035年目标值，则以大于某个预期值的形式描述。

表3  我国教育强国评价指标2020年现状值和2035年目标值通过分析

对我国教育强国评价指标2020年现状值和2035年目标值可以发现，与对标国家的教育发展水平相比，我国教育强国评价指标可以分为追赶型、超越型和创新型三类。其中，六成以上的指标与对标国家的均值仍有较大差距，属于追赶型指标，意味着我国要用约15年的时间实现追赶。具体包括学前教育、初中、高中阶段、高等教育毛入学率，女性教育参与率，每十万人口中高等教育平均在校生数，国家财政性教育经费占GDP比例，研发开支总额占GDP比重，师资数量及学历水平，高等教育结构和质量，经济社会贡献，受教育程度及国际学生等指标。比如，2020年我国高等教育毛入学率为54.4%，而对标国家的均值已经达到了82.6%，可见我国需要用15年的时间努力追赶才能达到发达国家水平。同时，我国在教育强国评价指标体系中还有小部分指标已经处于领先状态，这些要继续保持领先、持续发展的指标属于超越型指标。比如，我国2020年小学毛入学率已经达到了101.9%，而对标国家的均值为101.7%；我国2020年一般公共预算教育经费占一般公共预算支出比例为14.5%，而对标国家的均值为13.6%；我国在知识和技术创造能力、科学专业的毕业生比例等方面也显著领先。当然，这些指标虽处于领先状态，但在发展质量或结构上还有待提高和优化。此外，中国作为后发型教育现代化国家，既有自己的教育国情，也有中国式教育现代化的独特优势，基于此，本研究选取了部分具有中国特色的创新型指标。这些指标并不是国际通常关注的内容，但却是中国在发展过程中迫切需要关注的指标，也是到2035年需要重点解决的任务，比如，城乡、区域间教育均衡发展的指标，智慧校园建设的指标，以及基础教育质量中的学生体质健康指标等。国际数据库或国际报告中通常没有这类创新型或中国特色指标的数据，故在开展国际横向比较分析时，这些指标并未参与测算。在教育高质量发展的背景下和推进智能教育的过程中，未来研究将不断探索城乡、区域教育均衡指数以及智慧校园达标率等中国特色指标的测算方法。

（二）我国教育强国指数在对标国家中的位置

依据前述测算方法和标准化后的国际可比数据，测算得出教育强国指数以及各维度指数。结果显示，36个国家教育强国指数最大值为0.596，最小值为0.102，均值为0.448，中国的教育强国指数为0.391。分维度来看，中国的六个指数情况分别为：教育公平指数为0.245，低于36个国家的均值0.400；教育保障指数为0.697，高于36个国家的均值0.664；教育结构指数为0.300，低于36个国家的均值0.519；教育质量指数为0.424，低于36个国家的均值0.444；教育开放指数为0.102，低于36个国家的均值0.186；教育贡献指数为0.580，高于36个国家的均值0.475。

从外部效度验证的角度来看，国内外已有多位研究者通过实证研究证实了教育在经济发展中的重要作用，并认为教育和经济增长之间存在双向因果关系。本文测算的36个国家的教育强国指数与其人均GDP之间的相关系数为0.65，且在0.01概率水平上达到统计学意义上的显著相关，从侧面反映了本研究确定的指标权重设定和数据指数化的方法是可行的，评价指标体系的建构具有合理性与可行性。

（三）我国在教育强国评价指标中的短板

第一，与教育公平有关的学前教育、高中阶段和高等教育的普及水平，女性教育参与率及每十万人口中高等教育平均在校生人数仍有待提高。构成教育公平的教育普及指数和机会公平指数均处在第三梯队且排名靠后，具体来看，一是上述三个学段的毛入学率与对标国家相比，仍有较大差距；二是我国女性教育参与率为83.0%，排位较后，主要原因是高中教育阶段和高等教育阶段女性参与率与对标国家相比，仍相对较低。

第二，教育经费保障水平仍需进一步提高。党的十八大以来，我国财政性教育经费投入力度持续加大，已连续10年实现教育财政性经费投入占GDP比例“不低于4%”的目标，2020年和2022年该比例分别为4.22%和4.01%。统计显示，对标国家的财政性教育经费占GDP比例的均值为4.9%，其中法国、德国国内教育支出占GDP的比重保持在6.5%左右，我国与之相比仍有较大差距，且主要体现在小学、初中公共预算教育经费和研发开支总额占GDP的比重上。

第三，高等教育结构需优化调整。从高等教育结构指标对应的三个指标值及其排名来看，我国专科和研究生入学人数占高等教育总人数的比例分别为42.8%和6.0%，在对标国家中均排在较后位置。专科学生数过多、研究生学生数过少导致人才培养结构不均衡，高学历、高层次人才不足，无法满足我国当下高质量发展的需求，高等教育结构需继续优化调整。

第四，高技能人才严重不足成为我国教育质量维度的短板。我国高技能人才占就业人员的比例为19.6%，与对标国家的均值45.4%相去较远。在人口结构变化和产业迭代升级的背景下，我国对高技能人才的需求不断增加。因此，迫切需要大力发展职业教育和建设学习型社会，不断提高人口素质和高技能人才占比，有力促进先进制造业和关键核心领域“卡脖子”问题的解决。

第五，教育开放需稳步提升，不断提高我国在全球教育治理中的影响力和话语权。不断提升来华留学生质量，以构建人类命运共同体为指导理念，积极参与全球教育治理，完善国际教育援助机制，提供多种形式的国际教育援助，展示中国负责任大国形象。

第六，教育贡献维度需在人口受教育年限上重点突破。我国预期受教育年限和劳动年龄人口平均受教育年限，与相应的对标国家均值17.1年和12.3年相比，分别相差3.1年和1.5年，亟须通过大力发展教育和改善存量劳动年龄人口的受教育年限加以提升。

四、我国教育强国建设的实践路径

当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，处于向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系，到2035年建成教育强国”的宏伟目标。应立足“两个大局”和我国教育发展所处的历史方位，吸收借鉴世界公认教育强国的历史经验，根据目标要求，瞄准突出问题，探索我国教育强国建设的实践路径。

（一）全面优化国民教育结构

已有研究指出，人均受教育年限10—12年为人才资源开发的中高层次阶段，12年以上则为高层次阶段。最新“七普”数据显示，我国人均受教育年限为9.91年，与人力资源开发高层次阶段还有较大差距。面向2035年教育强国建设目标，我国教育发展的主要动力将从基础教育普及调整为向学前教育和中高等教育两端拓展，因此亟待优化学段结构、调整教育发展的结构重心。一是全面普及13年免费教育。九年义务教育的全面实施，为我国从人口大国迈向人力资源大国奠定了坚实的基础。面对百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的战略全局，我国迫切需要从人力资源大国向人力资源强国进发，为此必须将我国义务教育覆盖面扩展到学前和高中阶段。全面普及13年免费教育，逐步把学前一年和高中阶段教育纳入免费教育范围，有条件的地区可将学前三年纳入免费教育范围，不断提高基础教育普及水平，满足人民群众对更高层次教育的迫切需求，也为我国高质量发展提供相适应的高素质人力资本。二是完善高等教育发展结构，扩大本科和研究生占比。调整、完善和优化我国高等教育结构，确立本科教育在我国高等教育中的主体地位，把本科招生新增计划指标主要投向职业本科教育，高标准建设职业本科学校和专业，鼓励应用型本科学校开展职业本科教育，提高新增劳动力平均受教育水平。进一步扩大研究生招生规模，提高研究生教育在我国高等教育结构中的占比，硕士阶段重点增加专业硕士类型的招生比例；博士阶段要适度扩大招生规模，加大对国家重大战略、关键领域和社会重大需求领域的博士招生名额支持，改进博士生培养和资助经费管理制度等。

（二）不断提高教育保障水平

充足的保障条件是实现教育高质量发展的前提和基础，推进教育强国建设需不断提高教育保障水平。一是持续提高教育经费投入。教育经费投入是教育事业发展的基本保障，国家财政性教育经费投入是缩小区域差距、实现教育优质均衡的重要支撑。为实现教育强国目标，建议到2035年将国家财政性教育经费占GDP比例提高到5%以上，全社会教育经费占GDP比例达到6%（其中社会教育投入占1%）。同时，应不断健全教育经费投入保障机制，优化教育经费投入结构，使教育经费在各级各类教育中的配置保持相对均衡，保证教育经费使用效率。二是完善管理体系和待遇保障，建设高水平、专业化教师队伍。探索建立中小学教师教育公务员制度，从法律上确保中小学教师享有与公职身份相应的权益保障，执行相应的分配制度，保障中小学教师社会地位和收入待遇。健全中小学教师编制配备体系，注重乡村教师队伍建设。提高教师培养学历层次，力争到2035年我国小学阶段教师基本达到本科学历及以上水平，中学阶段教师硕士及以上学历水平占比均达到45%以上。三是加快教育数字化转型，保证教育信息化程度达到世界先进水平。人类社会正处于从工业化时代向数字化、智能化时代转型的关键时期，信息技术赋能教育发展受到越来越多国家的重视。在推进教育强国建设过程中，要积极利用现代信息技术，通过建设国家教育大数据中心、实施互联网赋能教育战略、建设全民共享的国家开放教育平台等举措，促进优质教育资源的高效共享与均衡配置，构建网络化、数字化、终身化的教育体系。

（三）持续缩小各类教育差距

为发展公平而有质量的教育，首要任务是解决教育发展不平衡、不充分的问题，构建优质均衡的基本公共教育服务体系，不断缩小区域、城乡、校际和群体间的教育差距，让教育发展成果更多、更公平地惠及全体人民，这是教育强国建设的核心所在，也是共同富裕的内在要求。一方面，实施基础教育公共服务清单制度。我国基础教育公共政策要从机会公平转向条件公平，建议各地区应根据区域经济社会发展水平，出台基础教育公共服务清单，主要包括生均教育事业费、学校基本办学设施、师生比等，确保每一所学校达到基本办学水平，得到基本均等化的办学保障。另一方面，推进义务教育优质均衡发展和城乡一体化。要积极调整义务教育的统筹管理层级，建议由以县级为主向由省市统筹转变，促进城乡、区域和学校间师资均衡配置，以实现更高水平的协同均衡发展，促进义务教育高质量发展。加大落后地区教育资源投入，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，优化城乡学校布局，推进学校标准化建设。着力构建新型城乡教育关系，推进城乡教育一体化办学、一体化发展。全面解决“城镇挤、乡村弱”的问题，推进大中城市和小城市之间教育的协调发展。有研究显示，推进教育公共服务供给水平的变化会显著影响流动人口的居留意愿，提供均等化的公共教育服务对流动人口的定居决策及社会融合度均有重要作用。可见，促进基本公共教育服务均等化，不仅有助于维护社会和谐稳定、促进共同富裕，也为实现区域协调发展提供了重要的基础保障。

（四）推进高等教育强国建设

建设教育强国，龙头是高等教育。为推进我国高等教育普及化，实现高等教育毛入学率达到80%以上的目标，需要制定更具包容性的高等教育政策，加大对高等教育的资源支持，创新高等教育发展理念，全面推进高等教育强国建设。一是加大高等教育发展经费投入水平。我国普通高等学校生均一般公共预算教育经费折合约为3362美元，而美国、英国、日本、土耳其、韩国等国高等教育生均经费支出均在1万美元以上。未来我国财政性教育经费占GDP的比例应该在保持稳定的基础上小幅提高，在总量上提高高等教育经费的投入力度，在结构上优化高等教育经费的拨款机制，尤其是探索高等教育资源的市场配置制度改革，优化目前的计划配置模式。二是健全拔尖创新人才培养体制机制。把人才培养作为高校核心工作，深化新工科、新医科、新农科、新文科建设，加快培养理工农医类专业紧缺人才，系统化培养拔尖创新人才。健全“双一流”高校基础学科拔尖人才培养体制机制，比如重视英才教育，完善超前选拔机制，系统推进拔尖人才培养。三是构建更具包容性的高考招生制度。使各类潜在高等教育受众不因学校类别、年龄、背景、求学动机、性格特质、身体等原因被排除在高校入学考核之外。针对错失教育机会的成人和需兼顾工作的就业人员，应继续完善成人高考制度，减少普通高等学校招生考试制度对在职人员的限制，为其提供合适的、通畅的入学渠道。四是建构更具弹性的高等教育结构。现有教育类别结构、学校类型结构都呈现刚性的上下层级结构，需要建立纵横交织的立交桥式中国高等教育结构，促进高等教育结构弹性化改革。要加快推进高等教育分类发展，促进人的多样化、个性化发展。

（五）大力实施技能强国战略

为实现2035年基本建成技能型社会、职业教育整体水平进入世界前列的目标，要强化职业教育类型特色，采取有效措施推动现代职业教育高质量发展，全力打造中国特色职业教育品牌，助力技能强国建设。首先，建立普职融通的现代职业教育学制。要提升职业教育培养层次，扩大职业本科招生比例，贯通中职升学渠道，逐步建立以高等职业教育为主体的现代职业教育体系，将职业教育纳入终身教育立交桥。探索建立现代职业教育的学制，完善中等和高等职业教育的人才培养制度体系，培养高技能人才。加大职业教育投入水平，提高职业学校办学质量，增强职业教育吸引力，助力普职融通政策实践。其次，健全企校合一的职业教育办学体制。加快职业教育办学体制改革，把企业举办或参与举办职业教育作为职业教育办学体制改革的重心，大力推进订单培养，深化校企合作、产教融合，将产教融合发展纳入经济社会发展总体规划，推动形成产教良性互动、校企优势互补的发展格局。创新校企合作实践模式，鼓励职业学校与企业建立一体化的办学合作关系，发挥企业在职业教育专业规划、课程设置、教材开发、教学设计、教学实施等方面的优势，鼓励行业龙头企业主导建立全国性、行业性职教集团，推进实体化运作。再次，完善职业教育社会政策体系。一是完善收入分配政策，提高技术技能人才的收入水平。德国、日本等发达国家，普通院校与职业院校毕业生的收入水平差距很小，其经验应予以借鉴。二是完善社会流动政策，打破职业院校毕业生在就业、城镇落户、职业晋升方面的歧视。三是完善社会保障政策，实现企业退休人员与公务员、事业单位退休人员的医保、社保政策并轨。

（六）构建教育对外开放新格局

为实现建成教育强国的目标，坚持教育对外开放是必然路径之一，而中国的教育对外开放则需要更多地转向发出中国声音、分享中国经验、提供中国方案。面向2035年教育强国建设目标，要以提质增效为原则，实现更全方位、更宽领域、更多层次、更加主动的教育对外开放，构建教育对外开放新格局。一是积极参与全球教育治理。教育是各个国家和民族共同关注的领域之一，具有“全球共同利益”的属性。要持续推动构建人类命运共同体，以“共商共建共享”为基本原则，积极参与全球教育治理。扎实推进“一带一路”教育行动，扩大教育国际公共产品供给，实现与沿线国家教育发展战略的有效衔接。深化与联合国教科文组织等多边机构的合作，向国际社会特别是广大发展中国家提供力所能及的帮助，为全球教育发展贡献中国力量，为全球教育治理贡献中国方案。二是提高出国留学和来华留学质量。充分发挥政府奖学金的引导和辐射作用，利用国际优质教育资源培养国家急需人才和高层次人才，提升出国留学效益和服务水平。积极开拓优质教育资源合作渠道，拓展出国留学空间。提高来华留学教育质量，做强“留学中国”品牌。制定来华留学质量认证标准、预科教育标准以及各类专业教育标准，通过完善质量标准体系保证国际学生培养质量。三是扩大教育对外合作开放力度。加快《中外合作办学条例》及其实施办法修订工作，提升中外合作办学质量。推进中外高级别人文交流机制建设，进一步搭建政府间教育合作平台，打造一批中外高层次人文交流项目，完善中外人文交流全球布局。完善国际教育援助机制，建立跨部际的对外教育援助委员会，统筹协调对外教育援助工作。

（作者：张志勇，北京师范大学教授、国家高端智库教育国情调查中心主任；张文静（通讯作者），中国教育科学研究院教育评价与督导研究所助理研究员。）

本文系2023年度马克思主义理论研究和建设工程委托项目“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑研究”（2023MYB009）阶段性成果。