高度重视解决城镇教育大班额问题

 ——2015 “两会议政”④

　　一、我国基础教育资源空间布局由农村教育为主转向城镇教育为主的拐点已经出现

　　进入新世纪以来，我国在教育资源配置方面，特别关注贫困地区、关注农村义务教育。这是国家推进教育公平，保障人民群众教育权益的重大战略选择。但必须指出：2011年我国城镇化率超过50%，不仅标志着我国社会结构发生重大历史性变化，也意味着我国基础教育资源的空间布局正在发生深刻的历史性变化，即进入了一个由农村教育资源布局为主向城镇教育资源布局为主转变的新阶段，城镇教育资源总量超越农村教育的拐点已经到来，我国城乡教育资源配置的战略选择必须做出重大调整。农村教育资源配置面临的主要矛盾，已由数量不足转向质量不高，需要着力解决农村教育资源和城镇教育资源的差距问题；城镇教育资源配置的主要矛盾，是需要着力解决教育资源的不足和严重短缺问题。在快速推进的新型城镇化背景下，就教育机会而言，我国教育资源配置短缺的主要矛盾正在由农村转向城镇，应该尽快建立“城镇为主、城扩乡优、以城带乡、城乡一体”的教育资源配置新战略。

　　二、我国基础教育资源配置长期短缺的主要矛盾已由农村教育转向城镇教育

　　进入新世纪以来，我国城镇化进程不断加快。1978-1995年，农村人口数量呈增长趋势，1996年以来农村人口持续负增长。《中国流动人口发展报告2014》发现，近年来农村人口向城镇转移呈现新特点：一是全国流动人口总量2.45亿，超过总人口的1/6，流动人口的总流向趋势没有改变，特别是特大城市，人口聚集态势还在加强。二是劳动年龄流动人口的平均年龄进一步上升，随迁子女比例在增加。流动人口6-15岁子女随同父母流动的比例在2013年达到62.5%，农村学龄人口向城镇转移的速度在加快，比2011年上升了5.2个百分点。三是流动人口中的婚育年龄在推迟，流动育龄妇女在流入地怀孕和生育的比例在提高。2012年流动人口中怀孕妇女孕期一直在流入地生活的比例达到57.6%，在流入地生育的比例是59.2%，比2011年分别上升了5.9个百分点和7个百分点。农村人口向城镇转移的上述特点告诉我们，我国将面临更加快速的农村教育人口向城镇教育人口转移的巨大挑战。从山东省看，农村教育人口向城镇教育转移的步伐呈现加速趋势，2012年山东省进城务工人员随迁子女小学阶段各年级数量分布趋势发现，小学六年级只有4万多人，而一年级则达到了10万人，增长速度非常快。

　　全国城镇中小学大班额问题日益突出。2013年，全国小学56人及以上大班额比例城区为21.2%，镇区为20.5%。分区域看，中部地区小学大班额比例较高，城区最高达32.1%。分省看，青海、宁夏、河南、湖南、甘肃5个省份城区小学大班额比例超过40%。全国初中56人及以上大班额比例城区为23.7%，镇区为27.6%。分区域看，中、西部地区初中大班额比例较高，分别为31.2%和29.8%。分省看，广西、河南和云南3个省份镇区初中大班额比例超过45%。如果按照小学45人、初中50人的标准班额计算，全国城镇中小学大班额的比例就更严重了。山东省城镇初中超规定班额占比达到了90%，城镇教育资源处于严重紧缺状态。山东省城区和镇区小学数量占全省的16%和24%，却承担着全省29%和33%的学龄人口，城区师生比高达20.2：1，而乡村只有15.5：1。全省城镇学校校舍占地指标标准差达到了-2.1平方米，运动场-3平方米，出现了严重的教育资源匮乏。这说明，农村学龄人口向城镇转移的过程中，由于学校建设严重滞后，仅靠存量教育资源消化新增学龄人口，必然导致日益严重的大班额现象。  

　　城镇教育资源将长期面临严重不足的严峻挑战。以山东省为例，根据山东统计年鉴统计数据，2011年全省非农业人口占总人口的41.2%。如果城镇化率达到65%，未来20年将会有近2300万人离开农村进入城镇。笔者简单根据山东省人均寿命进行推算，未来20年跟随流动大军进入城镇的3岁到18岁人口约450万人，大约是目前城镇中小学和幼儿园在校生人数的一半。若按照现有的城镇学校的平均规模推算，大约需要新建幼儿园5100所、小学2250所、初中720所、高中阶段学校320所，分别占现有城镇学校的55.7%、50.1%、32.5%和30%。这些测算还没有将亟待解决的中小学大班额问题包括在内。

　　三、对策与建议

　　面对日益加速的城镇化进程，各级政府如果不加快建设新学校，只靠现有学校硬往里“塞”学生，不仅导致城镇学校“大班额”现象激增，更给我国城镇教育资源布局和建设留下极大的隐患，城镇建成区无处可建学校，城镇学校布局和建设成本将会极大地增加，不仅影响我国城镇教育现代化进程，更严重影响教育质量。未来20年，解决城镇教育资源的短缺将是各级政府面临的长期任务，各级政府必须未雨绸缪，超前规划，采取战略措施以应对这股日渐汹涌的教育人口流动大军。各级政府每年必须按照适龄学龄人口的增长，建立城镇教育资源常态建设机制。

　　为此，提出以下五点建议：

　　（一）将城镇教育资源配置纳入国家城镇发展规划。根据人口流动趋势，教育资源配置要与城镇化进程同步规划，将编制省会城市、地级市、县级市（镇）城区人口变迁与教育资源规划布局研究（2011-2030）纳入国民经济社会发展规划。各级政府的城镇化发展规划要将城镇教育资源配置规划单列。规划编制完成后要报经人大常委审议通过，作为地方行政法规贯彻执行。

必须强调指出的是，城镇教育资源的规划要坚持普通学校教育资源和校外教育资源同步规划。这里的学校教育资源配置规划包括从幼儿园、小学、初中到普通高中的国民教育体系规划与建设，校外教育资源配置规划包括从少年宫、图书馆、体育馆、科技馆、到艺术馆的整个社会教育体系。

　　（二）将城镇教育资源建设纳入城镇基础设施建设规划。当前，从国家新型城镇化规划到地方新型城镇化规划，在城镇教育资源配置方面，只将义务教育纳入了基本公共服务体系建设，学前教育、职业教育、普通高中教育资源建设在公共服务体系建设中处于缺位状态。建议各级政府将学前教育、义务教育、职业教育和普通高中建设纳入城镇基础设施建设规划，并建立建设成本分摊机制。城市规划和建设部门必须编制年度新增教育资源建设规划，列为城市基础设施建设规划，与城市小区同步规划、同步建设，同步使用。

　　（三）城镇学校建设土地指标与教师编制指标单列。城镇新建学校面临的最大挑战是土地指标和教师编制紧缺。山东省潍坊市2014—2016年全市规划新建中小学、幼儿园共需教育用地指标8790亩，每年全市教育用地接近3000亩。2014年，潍坊市新增建设用地指标8000亩，分配给中心城区的每区仅100亩土地指标，而中心城区教育用地需要600亩，土地供给远远无法满足新建学校的需求。2011-2013年，临沂全市共有31个列入规划的学校建设项目（总建筑面积13.3万平方米，土建总投资为1.37亿元）因土地指标问题未按时开工。山东省威海市2014—2016年共规划新建中小学校18所，新建公办或公办性质幼儿园27所，约需用土地面积92.9万平方米，教师2646人。在教职工总体超编、严控新增编制、财政供养人员只减不增的刚性约束下，城镇新建学校教师的配备困难重重。

　　（四）尽快建立和完善城镇教育资源配置税费政策。在国家层面，适时调整过去以支持农村教育为主导的教育税费政策，完善城市教育设施配套建设土地划拨政策，出台从土地出让金中预留教育资源配置建设经费的政策。各地拟出台的房产税中的一定比例应作为城镇教育资源配套经费。

　　（五）将城镇教育资源配置纳入社会事业政绩考核指标。严格规范城镇中小学校最大班额，把中小学生校内外教育资源占有率纳入当地社会事业发展考核的重要指标。