美国中小学校园安全治理审思

四、美国50州校园安全的“灰色地带”

自20世纪90年代以来，美国政府致力于让美国的每一所学校不再受暴力的干扰，打造一个有纪律并适合学习的环境。截止到2019年2月，美国州首席学校官员委员会（CCSSO）和美国教育委员会通过对与校园安全相关的政策文本的50州比较、分享和探索基于州的政策和实践——从设施的安全到提供心理健康和咨询服务，以及整合解决学生社交，个人问题的教学和情感需求。“50州比较”涵盖了学校安全计划、学校安全审计、学校安全演习、驻校警察、学校武器携带五个特定领域，为所有儿童提供安全和支持性的学校环境。具体来看，“50州比较”作为美国各州关于校园安全的政策应对的全景扫描和借鉴，折射出了当下美国校园安全的“灰色地带”。

●至少有43个州以及哥伦比亚特区要求在条例或法规中制定学校安全计划。至少有29个州和哥伦比亚特区要求执法机构参与制定学校安全计划。

●至少有13个州以及哥伦比亚特区对学校设施的学校安全审计有法定或监管要求。至少有5个州要求执法机构参与审计。

●至少有42个州要求学校在州条例或法规中进行安全和防卫演习。其他州可能要求通过手册、指南或其他规则进行演习。

●至少有28个州以及哥伦比亚特区在州条例或法规中规定警察入驻学校。其他州可能在手册、指南或其他规则中规定驻校警察。至少有27个州以及哥伦比亚特区要求培训：有些州要求其职能与传统执法相似；有些州则专门为驻校警察量身定制。

●各州在允许或禁止校内三类重要人群携带武器上做出了规范，他们是：驻校警察、其他学校员工和隐藏枪支持证携带者。此外，一些州允许地方当局确定是否允许在校园内使用武器以及谁可以携带武器。

●至少有30个州以及哥伦比亚特区允许学校安保人员在校持有武器；

●至少有8个州在符合某些标准的情况下，允许其他学校员工在校持有武器；

●至少有11个州允许隐藏枪支许可证的携带者在校持有武器；

●至少有24个州允许学区或学校董事会可以自行决定是否决定在校持有武器。

（资料来源：CCSSO.Education Commission of the States Unveil State K12 School Safety Comparison Resources［EB/OL］.

https：//www.ecs.org/50state-comparison-k12 school-safety/,2019225/2019430。）

首先，枪支等武器导致的学校暴力事件仍是威胁美国校园安全的重要方面。超过一半的州关注学校中武器的使用问题，包括哪些人员可以携带武器、学校是否可以携带武器等，占据整个比较文本的一半以上。虽然自上世纪80年代末，为防止毒品和暴力进入校园，加利福尼亚州和肯塔基州的一些学区出台了零容忍政策，1994年《学校禁枪法案》（Gun-Free Schools Act）配合规定联邦政府拨款用于学校安全管理的条件，要求学校对持有武器和违反法律的学生实施停学一年的惩罚，同时学校的执行状况关系到是否能够领取联邦政府的援助资金，援助资金在2014年达到500万美元。枪支总量虽然总体上在减少，但在美国中学也是一个持续存在的问题。2011年，中学约有26％的男性和7％的女性携带武器上学，其中约5％的学生可以获得枪支［30］。根据美国2015年的全国枪械调查，在过去的20年里，美国人拥有枪支的总量超过2.65亿支，相当于每人拥有超过1支枪。与1994年的1.92亿支相比，增长了38%，即7000多万支。［31］美国教育部的官方数据指出，在枪击事件发生时，有计划实施安全措施的学校比例从2003—2004学年的79％增加到2015—2016学年的92％。［32］但由于各州不同的枪支管理规定，作为权力与历史的产物，枪支使用率仍持上升趋势，为维系校园安全蒙上了一层阴影。2016年8月1日，得克萨斯州允许学生校园持枪法案生效，这意味着年满21岁拥有隐藏枪支许可证的学生可以携带枪支入校，一定程度上加大了公立大学校园枪击案的发生。

其次，美国校园安全协同机制政策制定与实践执行存在差距。在制定安全计划中，还有部分州未做到要求执法人员参与制定安全计划；在安全审计中，多数州未能让执法人员参与审计。在加拿大，2006年实施“关系改进与暴力消除网络”（PREVNet）计划将欺凌和暴力视为社区和社会问题，建立社区组织、研究人员、行业和政府的联系，合力对抗欺凌，为儿童和青少年创造安全和健康的环境。［33］2013年，为了紧急应对诸如2011年所发生的因遭受欺负而导致大津市初二男生自杀等事件的扩大化，日本出台了《欺负防止对策推进法》，要求建立多主体协同治理的模式。指出在应对和处理校园欺凌时，不仅仅要依靠政府的力量，而是要发动所有相关的力量积极参与，形成合理应对、共同解决的路径。［34］

最后，50个州多重视相关的预防措施，但并未就事后惩戒、善后等工作事宜进行过多阐释。校园安全事故的事中、事后处理是保障学生安全的重要方面。在整个文本中，多数州力图通过演习、计划文本的方式在预防上下功夫，但事中如何监管，事后如何处理等关键问题并未详细阐释。此外，部分州并没有配备相应数量的驻校警察，部分州还未经过培训，使得驻校警察的职能大打折扣。

五、对我国校园安全治理的启示

安全的校园是指让学生有机会在没有歧视，恐吓或对身体或情感健康构成威胁的环境中追求学业成功；安全的校园是消除这些威胁并采取果断的措施纠正它们的校园；安全的校园是一个受到安全监控的校园，其中定期评估环境的各个方面并进行适当的调整，创造这样的环境是一种制度性责任，需要机构内多方参与和承诺。［35］虽然关于校园安全的“50州比较”暴露了美国在预防、补救校园事件中存在诸多不足，透过“50州比较”探究美国学校安全整体架构，无论是在立法、组织还是协调层面，较之我国当下校园安全治理的相关举措更完善，对我国预防、处理、补救由学校安全事件引发的问题具有重要的借鉴意义。

（一）加快推进学校安全立法，提高刑法入刑年龄

不仅仅在美国，诸多国家校园安全法律法规和政策措施普遍强调“综合性预防”，其取得的成效告诉我们，学校安全的治理首先应当致力于相关法律和政策的研究与制定，颁布具有针对性、专门性的法律，并修订与完善相关配套的法律法规，在明确地方政府与学校双方在学校安全问题中的权责与义务，引导中小学结合自身实际制订相关方案，提高刑法入刑年龄，弥补学校安全的法律空白，积极预防、应对突发性校园安全事件。

在我国，由于法律管制，较少会发生枪支滥用引发的学校安全事件。但自2010年以来，我国校园安全事故数量上升较快，虐童、食品安全、欺凌导致的学校安全事件频发。2016年，国务院教育督导委员会办公室发布《关于开展校园欺凌治理的通知》要求各地对校园欺凌进行专项治理，第一次从国家层面提出对校园欺凌治理的要求。同年11月，教育部、公安部、民政部等中央九个部门联合发布《关于防止中小学欺凌与暴力的指导意见》，2017年国务院发布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》、教育部、综治办、高检、高院、公安部等九部门联合发出《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》等政策文件从不同程度上对校园欺凌引发的学校安全事件进行了规定，但大多政策文件主要立足于预防、处置、防治手段，内容多是温和的教育与处理，不能达到震慑与杜绝作用。要想有效遏制校园安全事件的发生，首当其冲在于完善校园安全立法，但我国现行法律制度在治理校园安全问题仍存在空白地带。在应对校园欺凌等安全问题发生时，出于对未成年人的保护，一般使用《治安管理处罚法》进行处理，并没有专门的校园安全法律法规。为此，要加快推进《校园安全法》出台，赋予学校对于学生校园暴力一定的处置权限，关注教师的惩戒权，赋予学校对学生暴力行为制裁权限，从而落实学校教育中的惩罚功能。［36］

出于对无民事行为能力的未成年人保护，我国实行刑事责任年龄制度，一定程度上庇护甚至纵容了低龄未成年人犯罪活动。《中华人民共和国民法通则》指出，对于未满十周岁的无民事行为能力未成年人以及已满十周岁未满十八岁的限制民事行为能力人造成他人损害的，由监护人承担民事责任；《中华人民共和国刑法》指出，不满十四周岁的未成年不负刑事责任，对于已满十四周岁不满十六周岁的未成年人仅对故意杀人等八类犯罪承担刑事责任，已满十六周岁但不满十八岁的人对一切犯罪承担刑事责任，但应当从轻或减轻处罚。因此，要想在源头上堵住校园欺凌等安全事件的发生，惩治恶劣的未成年违法犯罪行为，要提高入刑年龄，由原来的十八岁、十六岁，提升到十二岁、十四岁，加大力度惩戒未成年威胁校园安全的行为。

（二）调动相关人员组织参与，建立安全协同防范机制

在“50州比较”中，美国境内大多数州配备驻校警察（School Resource Officers,简称SRO），兴起于20世纪90年代，SRO上岗之前的培训内容包括“教育环境，少年法，特殊教育法律和课堂教学”的知识［37］，一定程度上遏制了校园安全事件的发生。弗吉尼亚州刑事司法服务部报告称，由于驻校警察出现在学校中，“绝大多数学生和工作人员在学校感到安全”。［38］ SRO的工作通常被描述为“三元模型”，因为它由三个不同的职责组成。［39］具体而言，驻校警察的角色是：“具有逮捕权的警察，法律相关问题的律师，帮助指导儿童提供社区服务，以及法律教师，他们自己上课或参观课程，进行讲座和演讲。”［40］最近，研究人员还认为，安全的学校计划是社区主要关注点，优先事项。［41］因此，创建安全的学校是一个包容性和合作的过程，不仅涉及学校。［42］具体来看，校园安全涉及整个社区、教师、学生、家长、执法专业人员、心理健康专业人士、政治家、学者以及商业、宗教和社区领袖等等。

由于教育部门无法独立承担校园安全的职责，在中国大部分地区实现了与辖区内警局合作，警校联动、共同维护本区内学校安全，但在职能方面比较单一，无法实现与SRO的教育、非正式咨询的功能。在学校、家庭、社区的合作中，部分学校不重视与家庭的联系，与家庭、社区的沟通少、路径不畅等问题依旧是影响学校与外部联动的重要方面。在美国，学校建立了以学区为主、家长和相关社会团体为辅的校园安全网络体系。就学校欺凌防治来看，学校在学区出台的相关政策文件下，协同学校员工、学生、管理者、家长、执法者以及社区成员，共同制定并实施本学区的欺凌预防［43］；在与家长、社会团体的合作中，学校邀请家长全程参与欺凌的政策制定、执行等，同时利用社会团体为家长提供必要的反欺凌指导，使家长更好地参与到学校管理中来［44］；此外，学校加强与包括心理健康专家、SRO等人员的合作，帮助欺凌者改善自身行为，为受欺凌者提供支持和应对策略。［45］在我国，近年来为防止校园欺凌事件的发生，国务院、教育部等诸多部门出台了相关的政策文件，要求建立学校安全教育机制。各相关部门和单位要组织专门力量，积极参与学校安全教育，广泛开展“安全防范进校园”等活动。鼓励各种社会组织为学校开展安全教育提供支持，设立安全教育实践场所，着力普及和提升家庭、社区的安全教育。［46］