全球教师绩效评价的政策样态、实践图景与价值向度

科学有效的教师评价体系，是建设高质量教师队伍的重要内容与途径，是关系教师队伍专业化发展与教育优质公平发展的制度保障。根据教师发展阶段与评价场景的不同，教师评价可以分为教师任职评价、职称评价、绩效评价、聘期评价、荣誉评价等类型。绩效评价，作为评价教师表现的手段以及学校提高教育教学质量的指针，在全球范围内呈现长盛不衰的趋势。与此同时，不同国家由于政治体制、文化背景、教育制度等不同，教师绩效的评价内容、评价方式、评价主体也不尽相同。在教师绩效评价的全球谱系上，主要呈现出“刚性评价”与“柔性评价”的两种范式，从历史维度看，不同国家在两种范式的教师绩效评价上存在“摇摆”与“过渡”，在多重评价主体的价值逻辑中不断寻求利益平衡与政策调适。

联合国教科文组织2024年发布《全球教师报告》，强调应重申教师是协作、自主、有能力的专业人员，能运用技术丰富教学，并且能同学生和家长开展有效沟通。教师绩效评价本质是对“何为好教师”“何为良师”这一根本问题的回应与表征，也是调动教师积极性，提高教师留任率以及增进教师福祉的重要路径。因此，教师绩效评价方法、内容、主体以及结果运用，是全球基础教育教师评价改革的核心聚焦领域。

一、全球“问责主义”下教师绩效评价的政策样态

在新公共管理主义“由西向东”席卷全球的进程中，全球中小学对教师绩效评价的“问责主义”仍在持续。与此同时，在不同政治体制与文化体系中，教师绩效评价的表现形式与作用机制存在一定程度的差异。当前学界比较认同的是鲍曼·沃尔特等人所提出的三维绩效结构模型，结合中小学教师的工作特性，将教师绩效评价从条件质量绩效、过程质量绩效和结果质量绩效三个维度来构建。如图1所示，“问责主义”下教师绩效评价被赋予“标准化过程”的意义，在这个话语体系下，以表现报告的形式展示教师的身份信息、教学表现、绩效数据，将更多维度纳入过程质量绩效中，最终逐步实现制度化过程。总体而言，全球视野下中小学教师绩效评价呈现出作为“表现报告”“技术过程”“制度化过程”的政策样态。

（一）教师绩效评价作为表现报告表现报告即学校或教育机构要求教师定期报告自己的“表现”，其背后逻辑是只有将教师信息公之于众，才能激发教师的最大发展潜力，让教师不断完善自身的“教学表现”，从而推进教师熟练掌握专业标准、提升教育教学能力。首先，其首层逻辑是采用绩效评估作为问责的杠杆，依赖标准化测试来评估教师的表现。其次，要求教师“不断表现”的另一重逻辑在于政府与社会公众对教师的不信任，因此需要通过增加外部问责机制以回应社会期待，获得社会对教师职业的信任感与支持度。作为表现报告的教师绩效评价在评估过程中注重收集和审查教师绩效数据，并根据数据分析进行教学改进，最终形成教师绩效评价报告，对教师“优良”“质量”“价值”作出判断与裁量。与传统学院式民主的教育管理方式不同，在问责主义下，教师绩效评价形成了以竞争性、科层制等为典型特征的教师同侪文化，而传统的基于信任、道德、专业规范等维护的工作关系渐行渐远。

（二）教师绩效评价作为技术过程

教师绩效评价作为技术过程，意味着绩效评价指标体系不断趋于“向善”的过程，不断促使教师绩效评价体系更加科学合理化。20世纪80年代以来，受“新公共管理”的影响，西方国家将教师管理问责制和学生标准测试相结合，造成课程内容过度缩减、评价体系过分关注学生成绩、学生成绩决定一切等负面影响。随后，英美等国家的教师绩效问责指标体系开始“向左回旋”，即逐步扭转“过分侧重学生成绩衡量教师绩效”的趋势。以美国密歇根州为例，2011年该州以法律形式要求全州使用以学生成长和成绩评估数据为基础的教师评估系统，到2023年，取消了学生成绩与教师晋升相挂钩。相比之下，东亚一些传统上“考试绩效主义”的国家，近十年则不断通过丰富教师绩效指标体系，逐步重视发展性绩效指标，以修正“考试绩效主义”对教师发展带来的弊端。例如，我国当前中小学教师绩效评价维度包括职业道德、职务奉献、教师合作、教学绩效等综合维度。总体而言，东西方国家的教师绩效作为一种技术过程，不断通过新形式的问责制，使社会更加关注教学质量和教育有效性，对教师绩效的评价结果更有目标导向。与此同时，学生的个人兴趣、教师自主权等不符合制度期望与竞争社会旨趣的内容则仍然处于被边缘化的状态。

（三）教师绩效评价作为制度化进程

在教育制度被赋予社会文化和资本再生产的角色后，教育中的教师绩效问责逐步成为阶级再生产与个体社会化的工具，教师作为“社会工具人”在绩效评价制度体系中逐步完成教育社会化，包括教师、学生以及学校按照绩效指标体系设置目的而“生长”。从国际视野来看，在一些联邦制与分权制国家，传统上，联邦政府对教育事务的牵制处于“弱联结”状态，教育事权更多在地方政府以及通过市场自由选择。但21世纪以来，随着全球人才与科技的竞争愈发激烈，以及国内利益集团对教育事务的争斗冲突，这些西方国家联邦政府开始加强了对教育事权的干涉，其中一项体现就是通过制定统一的教师绩效评价标准或将地方教师绩效评价改革方案向全国推广，以此完成联邦政府与统治阶级在教育领域的资本再生产。在全球教育改革运动的推动下，技术官僚式的问责制逐渐取代了民主专业问责制，成为全球绩效导向教育改革的重要杠杆。“由外到内”的问责制也改变了教师专业主义，使民主教师专业主义让位于管理主义教师专业主义。当教师绩效评价被认为是一种制度化过程，教师绩效评价指标体系的“权重所属”“平衡程度”“优先次序”将倾向于更明确的制度期望，具象在不同国家政策语言中表现为“师德为先以及一票否决”“文化响应式教学与公平性”“学生成绩决定性作用”等。教师绩效评价作为制度化过程，更多体现在教师绩效评价主体的意志与期望，相应地，处于评价次级地位主体以及教师自身“自主发展意识”会受到忽视。

二、全球视野下教师绩效评价的四种模式

大多数探讨问责对象的学术研究，基本上采纳或发展了芭芭拉·罗美泽克和梅尔文·达布尼克提出的分类模型，该框架根据问责对象自主程度的高低和衡量表现的标准来源两个关键维度，将问责划分为四种主要形式：官僚问责、法律问责、专业问责和政治问责，在新自由主义影响下市场问责模式也成为主要模式之一。根据教师绩效评价的主体、方式、问责强度以及问责路径，世界主要国家的教师绩效评价模式可以分为官僚问责、专业问责、市场问责与管理问责（见表1）。

（一）行政主导的官僚问责模式

理论上来讲，问责是官僚组织确保其成员对其服务对象负责的一种保障机制，伴随责任在官僚组织价值序列中地位的不断提高，所有组织也都不断强化着对其成员的问责。官僚问责模式通常出现在将教育系统纳入行政官僚体系、将教师纳入（准）公务员考核的国家中。教师绩效评价的官僚问责主要表现为教育行政部门以及具有行政色彩的督导人员与教师，对普通教师进行绩效考核，绩效考核内容一般有明确的统一的标准。绩效考核结果则呈现出“奖惩分明”的特点，通常与工资、荣誉、晋升等挂钩，具有自上而下的纵向评价与刚性问责的评价特点，未通过绩效考核的教师与所属学校，则会受到相应明确的惩罚措施如公开批评、约谈、督导通报、资源调整等。在实体教室空间中，教学通常具有高度的“角色表演隐形”特征，新加坡的“增强式绩效管理系统”下官僚主义的意图是通过客观的衡量标准使教室的预期表现“透明”，再通过评估结果以工作审查表的书面形式来定位教师表现的等级与奖惩，其背后逻辑是嵌入一个分级检查链，使部门负责人、校长和政府官员能够“跟踪”教师在全职业生涯中的表现。与官僚机构的档案系统一致，这些绩效记录、教师的教育经历和简历，都将作为教师职业身份的文本体现，存储在集中的数据库中。教师绩效评价的官僚问责模式，通过自上而下的权威使教师必须遵守规定和秩序，以保证“政令畅通”，但容易忽视教师以及其他教育利益相关者的声音，也容易造成在绩效评价过程中的权力滥用以及“去专业化”倾向。

（二）同行互评为主的专业问责模式

按照问责主体的不同，教师绩效问责可以分为内部问责与外部问责。内部问责是指教师行业内部人士与核心部门人员组成的专家问责团队，对课堂表现、学生成绩、同行反馈等进行评估，即专业问责模式，其具有横向评价的特点。同行评价是同伴学习的重要反馈，也是教师专业实践的重要部分。专业问责能促进并鼓励教师成为以学生为中心的、运用所有可利用的知识作出专业决策的专业人士。专业问责模式关注教学过程和教师的专业知识，常见的评价方式包括课堂观察和学生的学业成绩，澳大利亚、中国香港、日本、新加坡、瑞典和美国等国家与地区，采用合作规划、观察、分析和细化来改进授课和学生学习，将教师作为教育的专业提供者，关注教师提供的专业知识对学生有意义学习的影响。专业问责典型特征是将教师视为“专业人员”，充分尊重教师的专业性与自主权，对教师专业发展发挥的作用尤为显著。但与此同时，由于专业问责的柔性评价特点，也存在绩效结果运用不明、评价方式缺乏强有力的规范，而导致绩效评价效力不强的弊端。

（三）学生导向的市场问责模式

市场问责属于外部问责，依赖市场主体即教育的“接受方”进行评估，重点关注教育的“产出”，量化指标则为学生的考试成绩、升学数据等。市场问责的教师绩效评价模式一方面强调市场方即学生与家长作为评价教师绩效的重要主体，另一方面将教师薪酬与学生的学业增值情况相挂钩，强调“投入”与“产出”之间的关系，使教师质量的经济价值最大化。此外，市场问责模式下教师质量的表现将与教师所在学校的招生相关联，影响家长择校意愿和学校排名，进而影响教育潜在资源分配，导致教育资源的分配不公问题。在教育“准市场化”的国家与地区，学生与家长拥有更多的择校权，教育作为市场的经济属性较强，市场问责对教师绩效评价发挥重要作用。新自由主义所引发的自由择校政策仍继续影响着西方教育领域，教师强问责的学校学生学业成绩高造成了“择校热”，特许学校成为阶级分化的工具。市场问责的绩效评价模式优势在于强调教师要服务学生主体发展，要回应教育主体的需求，但学生反馈导向的教师绩效评价容易忽视教师自身发展需求，致使教育教学“类商品化”而陷入“买卖商品”的价值逻辑。

（四）远程控制的管理问责模式

管理问责模式是官僚问责模式在新公共管理下的变式，在当前公共管理领域，包括学校系统，管理问责已经成为世界主要国家教育管理的主流模式。在这种模式下，通过构建科学合理的教师绩效指标体系，实现对教师教学的精准监控与评估，同时，管理问责旨在借助现代信息技术手段与数据管理系统，确保教师教育教学活动的透明度和数据化。英美等高收入国家过去推行以学生的考试分数来衡量和评价教师业绩的问责政策，学生的成绩越来越与惩罚和奖励挂钩，作为评价教师业绩和学校质量的依据，呈现出教师问责的官僚取向、专业取向和市场取向，三种取向下均将焦点指向学生学习，但是由于关注焦点不同，如官僚取向关注政府的教育责任，专业取向关注教师的专业能力，市场取向关注经济价值，单一取向下的教师绩效评价不可避免会导致评价失衡。因此，管理问责模式的制度逻辑一方面是针对各主体在教育过程中所发挥作用的实效，建立多方协同、责任共担的教师绩效评价体系，教师、学生、校长和家长都应参与标准确立和设计问责机制，并明确界定问责中的角色和责任；另一方面，政府始终通过“看不见的手”发挥监管作用，通过绩效指标体系的构建与完善，塑造教师问责文化。

三、教师绩效评价实施效度的局限性

问责制在全球教师绩效评价的实施结果上，其在促进教师发展、学生成长、学校发展方面的效度作用发挥上都存在一定限度。

（一）教师绩效评价促进教师发展的工具理性特征较为明显

绩效评价是教师教育教学活动的直接证明，也是教学改革的关键环节。如果问责得到明确划分和传达，那么教师绩效评价可以为突出的教育问题提供有效对策，教师通过问责结果督促自身不断调整教学计划和专业知识，进而对课堂教学产生直接的积极影响，实现“以责促教”。然而在实践中出现了降低工作积极性、影响教学效果、加重教师工作负担等消极影响。学生调查是教师绩效评价的组成部分，可靠的调查结果取决于学生能否识别良好教学并如实报告教学情况，但易受学生的个人偏好所左右。法国和意大利如果教师给学生打分越高，则教师获得的学生绩效分数就越高，反之亦然。同时，教师的性别也是影响评价的一大因素，女教师所遭受的负面影响多于男教师。

（二）教师绩效评价服务学生成长的长效机制不足

美国《有教无类法案》的颁布，将教师绩效与学生考试成绩紧密挂钩，“结果取向”的问责制度导致教师在评价学生时，目光仅瞄准学生的升学考试，根据考试内容调整教学内容，形成了以考定教的思维定式。学校在评价教师的时候，同样把学生的考试成绩和升学率作为唯一指标，与教师的评奖评优直接挂钩。当一切评价内容均以定量或定性的方式赋分，学生的情感需求会受到一定程度的压抑。此外，尽管不少国家将“学生发展与成长”作为教师绩效评价的一项内容，但缺乏客观、量化或可操作性的评价手段，该项内容往往被忽视或呈现“弱指标”边缘化的趋势。反之，教师绩效评价进一步加剧了学生考试主义与教育系统的高压竞争，对学生的“全人成长”发挥的作用较为有限，甚至阻碍了学生的全面发展。

（三）教师绩效评价促进学校发展的协商共治仍有局限

绩效评价制度的功能是多方面的，不仅包括对教师的教学、专业能力进行客观评价，进一步对学校乃至教育系统产生积极影响。从学校角度看，实施绩效评价制度能促使学校战略规划、办学举措、管理流程和组织发展等方面优化提升。绩效评价制度在个体层面形成了内部问责，在组织层面形成了外部问责，有利于教师队伍整体素质的提升，进而影响整个学校的文化氛围和治理成效，增进学校发展。教师绩效评价可以作为一种管理手段反向“管理”学校发展，一方面学校建立校本问责目标引导教师自我改善与提升，另一方面将绩效考核结果与职位晋升、薪酬奖励相挂钩，为相关决策提供考核依据，实现“有责促建”。但与此同时，在“协商治理”的学校管理新趋势下，不少国家教师绩效评价最终结果仍主要由校长“一锤定音”，校长话语权在教师绩效评价利益共同体中占据绝对主导地位，一定程度上影响了学校发展的共治参与和民主协商，压制了教师的知情权与自主权。换言之，在校长评价教师的绝对权威机制下，校长如果缺乏评价素养与专业素养，对教师的评价将“有违事实”与“有失公允”，在教师群体中造成一定程度的“不公平感”，影响教师之间的协作以及教师的留任与教育教学积极性。

四、联合国教科文组织倡议下教师绩效评价的价值向度

联合国教科文组织2022年发布的《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》报告，强调教师职业必须被重新评估与构想，而且需要教师具备同情心、能力、知识与道德决心。这些基本原则为构建教师绩效评价指标体系提供了国际规则与基本遵循。同时，该里程碑报告强调要将教学重铸为一项协作性专业，教师的天赋与能力需要通过协作与支持得以加强，协作与团队合作应成为教师工作的特征，同时，教师的自主性和自由应该获得支持。因此，教师绩效评价应服务并加强教师作为一项协作性工作的特性，同时充分尊重教师的专业自主性与绩效评价的参与性。基于联合国教科文组织《全球教师报告》，呼吁教师绩效评价要转变评价教师绩效主体的角色，更多体现对教师的支持性，综合运用绩效评估工具，审慎对待教师绩效工资制度。

（一）加强教师绩效评价的专业性建设

公平的教师绩效评价体系是教育系统稳定且可持续的重点，其中，绩效评价主体的专业化是关系教师评价科学公平的重要维度。教师绩效评价是一项系统性工作，从确定目标、实施考核、确立指标、反馈结果等环节是一个涉及多重主体的完整过程。不同利益相关者立场不同，评估观点不同，评估素养也不尽相同，在评价过程中要充分考虑到各方意见与胜任力，才能真正发挥绩效评价对教师发展的促进作用。当前国际上教师绩效考核工作主体由教师、学科组、年级组、考核组等组成，多主体之间的协商程度各国略有差异，但相同的是，全球教师绩效评价更加日益重视评价主体的专业化建设。为保证教师绩效的终结性评价结果有效且专业，美国弗吉尼亚州设置“督学”即学区负责人作为教师绩效评价的主体之一，研究表明，督学利用其在正式组织中的官僚地位，通过高度参与教学事务，并利用他们可以支配的管理杠杆来影响校长和教师的行为。此外，弗吉尼亚州还通过了《教师统一绩效标准和评价准则》，提供了考核督学的七项标准，包括“使命、愿景和目标；规划；教学领导力；组织领导力；沟通及社区关系；专业性；关心学生发展”，督学通过考核方可参与到学校董事会组织的教师绩效评估过程中，严格的考核流程一定意义上有利于保证督学的专业能力，以便更为专业地展开教师绩效评价考核。英国成立反馈与激励小组指导教师绩效评价工作，为评价者提供培训，再到学校内部进行教师评价。芬兰将学校主体评价的地位以法律形式确定下来，《基础教育法案》中规定“教育提供方应该评价它所提供的教育及其影响，并参与外部对其运营状况的评价”，在权力下放的国家，校长在设计和执行评估制度的过程中更能发挥关键作用，芬兰的教育制度呈现学校高度自治的特点，所有与学校相关的决策都是学校内部决定的，因此以校长为主体的校方评价是芬兰教师绩效评价的评价者，负责对本校教师进行评价，而社会、家长、社区等第三方评价的占比较低，在2018年TALIS测评中，学校其他成员、外部和个人机构参与教师评价的占比仅为8.2%和2.8%。因此，转变以往单一主体“一刀切”判断教师贡献值的评价方式，为教师提供参与性反馈机制，有利于提高教师的职业满意度和未来发展。通过制定以合作、社会对话和协作为目标的社会契约，让教师参与到绩效评价的设计和实施阶段，为教师提供保障性支持和发言权，让教师不被隔离出绩效评价话语“圈”，进而提高教师职业地位，增加教师保留率。

（二）促进教师绩效评价对教师的发展性支持

将教师绩效评价从之前的唯结果论转变为教师提供更多支持，已成为当前多数国家教师绩效评价的主要改革方向。教师绩效评价对发挥教师积极能动性的显著作用愈发受到重视，联合国教科文组织在《2030年教育行动框架》中提出“加强教师成果评估和衡量教育进展的机制，确保教师和教育工作者在资源充足、高效和有效管理的系统中获得支持”。其中，教育系统的中层领导的重要性已被研究证实有利于以“尊重和建设性的方式”帮助教师开展能力建设并为他们提供反馈意见。例如，约旦在2015年尝试推行改革，帮助中层领导从原来的监督角色转变为能为教师提供更多形成性评价的角色。通过对中层领导开展针对性培训，帮助他们转变角色后，教师的信心和工作积极性都有所提高。在哥伦比亚，“新学校”项目为学校领导层设定了新的行政角色，从对教师发号施令转变成为教师提供技术支持。对该项目的分析表明，这对教师持续创新起到了激励作用。

《全球教师报告》强调，要从终身学习视角看教师的持续专业发展，重视绩效评价发挥促进教师终身学习的作用，进而提高教师教学绩效与长效专业发展。教师在职业生涯的各阶段都应享有高质量的持续专业发展机会，这也与将专业发展转变为终身学习的愿景相吻合。新加坡实施“增强式绩效管理系统”，教师绩效评价面向三类人群，即“教学、行政管理和特殊专才”，为三种晋升通道的教师设计了三种不同的评价标准，以工作审查表的方式进行，主要包括工作业绩和潜能考核两方面，工作业绩包括有效的教与学、关心学生福利、参与课程辅助活动等，潜能考核包括个人素养、创新进步能力、组织卓越、未来计划等方面。选择“教学”轨道的教师，其工作审查表相较其他两个轨道的教师，增加了第二部分“教学能力”，由5个能力集群构成，每个集群包含13个能力和45个绩效指标，最终绩效评价的定性描述与四分评定量表挂钩，根据教师的教育资格和经验，对应10个“实务等级”，每个等级匹配对应的个性化期望能力。

（三）合理审慎运用评价结果推动教师绩效正义

联合国教科文组织指出，必须审慎对待绩效工资制度。虽然许多国家的教育系统通过各种形式开展过以及仍然在开展绩效工资制度，但将教师工资与学生成绩挂钩仍存在巨大的挑战。例如，采用标准化考试来评估学生，可能无法充分体现教师对学生学习和整体经历的全面影响。一项针对低收入和中等收入国家15项计划的研究分析表明，只有少数教师绩效工资计划提高了学生的成绩，大多数绩效工资计划并没有发挥预期效应，其中约50%的绩效工资计划对学生成绩产生了微弱影响，仅提高了0.06个标准差，甚至容易产生负面影响。当前，各国教师绩效评价呈现出重视评价工具和审慎对待评价结果的趋势，新加坡为教师晋升提供的三条轨道中的“教学轨道”即充分保障了教师的职业自主性，根据教师相对于同一职级同龄人的表现采用相对排名系统，他们可以在职业生涯的任何阶段获得对应等级，并根据评价结果，科学审慎地决定自己在三条轨道的任一发展方向。在芬兰，中学入学考试是学生唯一的标准化考试，但是芬兰的校长们并不会用考试成绩来评估教师；在日本，绩效评估为“办学困难”的学校领导不但没有被解雇，反而得到了更多支持。

此外，学生的考试成绩并不应该作为绩效考核的“免死金牌”，教师绩效考核指标体系中应增加如教师满意度、教师幸福感、教师自主能力等方面的监测。此外，《全球教师报告》指出，在谨慎采用绩效工资的同时，各国在实施教师绩效工资计划方面须检视三项条件：一是确保满足教育基本监测能力、绩效工资所需资源和政治支持方面的技术要求；二是评估教师各个方面的绩效，合理确定奖励对象、标准、分配金额与形式；三是排查实施绩效工资的障碍和教育系统利益主体的串通风险，否则，教师绩效工资对教师专业社群的发展与教育系统的影响将会弊端凸显。

（作者：宋佳，上海师范大学国际与比较教育研究院（联合国教科文组织教师教育中心）副教授，教育部“教育大数据与教育决策实验室”研究人员；王芮，华南师范大学国际与比较教育研究所博士研究生；朱莹，上海师范大学教育学院党委副书记、副院长，本文通讯作者。）