联合国教科文组织全球教育治理机制与政策趋势——访戴维·埃乔莱纳

张丹：也就是说这类机构虽挂名联合国教科文组织附属研究中心，但人员聘用与管理相对独立。之前在北京这类二类研究中心实习时，也有发现这类机构内工作人员由本国研究中心直接聘任。那么假设各国情况类似，若遇本土工作人员在思路及策略上与联合国教科文组织倡导的理念与路径产生冲突时，您觉得该如何面对并解决这一冲突呢？

戴维·埃乔莱纳：是的，确实略有不同。但在具体纲领与政策实施方面，联合国教科文组织试图影响这些二类机构。例如在中国，我所在的政策与终身学习司，与深圳高等教育创新中心常有合作，共同商讨有关文凭互认，特别是保障非洲高等教育质量等问题。我们总部鼓励这些二类机构人员积极国际化，即鼓励积极聘用他国的国际化人才，我们也希望可以招收来自不同国家不同地区人员，以引入多元化的视角与工作方法，而非仅仅局限在单一一致性的本土理解，当然并非易事。目前有些国家已做到人员国际化，这些国家的二类机构工作人员来自不同国家。

张丹：那么于您的工作而言，您觉得联合国教科文组织有哪些重要职能呢？

戴维·埃乔莱纳：联合国教科文组织的一个重要职能是其规范职能，即制定与本组织各主管领域有关的国际条约，尤其是教育领域。我们在教育方面也相继出台了一系列政策文本以及一些公约与政策建议。根据特定教育主题，为各国提供可能的行动框架。尤其在教育权方面，联合国教科文组织制定了反对教育歧视的1960国际公约。该规范职能内含一整套条文用于保障并促进受教育的权利，其中最为关键的是有关初等教育的义务性及教育免费性，将教育作为公共财产看待。通常情况下，具体公约制定的过程如下： 

图1  联合国教科文组织国际公约制定过程

这份反对教育歧视的1960国际公约已获得了一百多个国家通过，联合国教科文组织每隔一段时间组织国际调查，评估各成员国在多大程度上执行了公约中的规定。最近我们刚刚完成了这项工作，若用联合国教科文组织的术语来说，这是第9次对成员国的诊断。我们通过把问卷发送给所有会员国，来核实并诊断“1960年公约”中有关受教育权各项具体规定的执行情况。针对此次调查，我们编写了一份报告，提供了有关教育权的全方位国际考察和各国为促进受教育权所做的规定。因此，这些规定可以是法律性质的。通过法律，在国家宪法层面或是具体的教育法律上，确保义务性教育权。但这些规定也是通过各国自身制定具体政策得以实施，包括确保和促进少数群体或弱势群体受教育的权利政策。部分国家正采取具体措施以实施，例如如何使土著民受教育，同时促进在教育中使用少数民族语言，特别是在初等教育阶段，这也是确保学业成功的重要方式。联合国教科文组织同时致力于促进教育语言的多样性。这份报告提供了时下各国现状及完整的执行措施，以促进教育权利并为所有人提供保障。因此，根据这次全球性调查，我们也发表了多项具体工作报告，例如有关女童与妇女获得教育权的现状。由于许多国家男女间仍存在较大差距，因此通过这项工作，我们也可将焦点放在更具体问题上，包含教育中的性别问题，看看这个问题是如何在各国之间取得进展，特别是在性别平等与性别公平议题上。

张丹：那么您提到的调查，具体工作是由联合国教科文组织总部完成的还是由如国际教育局（IBE）或教育规划研究所（IIEP）等类似机构执行完成的？

戴维·埃乔莱纳：这项国际调查直接由巴黎总部的联合国教科文组织相关教育部门完成，相关调查材料直接发送给所有成员国。需要指出的是这项报告并不是严格意义上的一项研究，它只是一项调查，用来衡量各成员国在签署了共同公约后，以何种方式方法去遵守并履行相应的职责，公约内含各国间必须尊重并履行的义务。因此，联合国教科文组织秘书处也有义务定期进行分析检查，向包括执行理事会在内的组织理事机构报告，并向各成员国报告明确执行规范性文书的情况。所以我们既是为了公约的执行，也是为了诊断，但并非真正意义上的研究，实际上更多是对教育法及其促进条款实施情况的调查与诊断。

张丹：那么这类诊断工作是由哪个部门或小组负责发起调查呢？

戴维·埃乔莱纳：这项调查是由联合国教科文组织相关教育部门管理，并通过各国常驻代表团及全国委员会发送，负责协调各国有关部门设计联合国教科文组织的工作与联络，并提供情况与咨询。相关调查要求被发送到各国教育部，再由此发往相关具体关联部门具体处理。

张丹：那么，也就是说由联合国教科文组织实施调查，通过各国国家委员会，再发送到各国的教育部完成这一流程的调查？

戴维·埃乔莱纳：我们在这里主要负责编写问卷，然后通过教科文组织的常驻代表团将问卷发放到各国教育部，具体由各国教育部组织国内有关部门回答问卷。

张丹：目前我国提倡管办评分离，从这一角度看，联合国教科文组织编写问卷与评估问卷是由同一秘书处负责吗？是追踪整个实施过程的评价么？如何处理调查结果呢？

戴维·埃乔莱纳：不是的，由我负责管理的团队，主要负责调查教育权问题，具体追踪1960公约的实施情况。这是一项评估工作，对各国实施措施情况进行分析，主要是衡量各国对此采取具体政策执行措施的有效性。各国在实施教育法过程中行动的主动性及具体措施安排，但无法通过该项调查衡量措施的有效性。通过此项调查的结果分析，我们可明确看到具体实施情况如何，政策推行与实施的进展，并记录下来，包含从立法的角度考察进步情况，进而有利于确保在今后的工作中如何有效地与各地区办事处合作，进一步拓展这项工作范围。例如，我们正在开发的服务之一是看各国是否需要更新受教育权相关立法的支持，如何能够帮助这些国家重新制定或修改与完善有关教育权的法律。时下一些国家有关自由与义务教育的相关立法仍未被有效推动，负责实施的政令还未起草，主要在于法律并未得到完全有效的实施，甚至在法律和实施间存在冲突或空白。我们尽量填补其中的空白，并联合有相同意愿的国家一起确保采取更有效的法律手段。

国家结构决定了国际组织对国家发生影响的路径选择。国家的结构与国际组织对国家发挥影响路径的效率有关。对于权力集中的国家来说，通常路径与政治权力的距离决定了其效率，即距离权力越近的路径发挥作用的效率越高，反之越低。这一逻辑也直接决定了国际组织对国家施加影响的路径选择。如联合国教科文组织和联合国体系的其他机构均选择与政府直接接触，这是最有效的途径。但对于权力的集中程度并非如此之高的国家，国际组织的选择将不会如此单一，比如与民间社团或非政府组织发生密切联系［12］。因而联合国教科文组织联合有意愿的国家，根据本国文化传统与地方特色完善政策框架以实施。与此同时，研究显示国际组织对国家的影响并非一成不变，而是不断变化。导致变化的因素不是单一的，而是国际组织优先性目标变化以及国家发展阶段的变化双重作用的结果［13］。