美国中小学校园安全治理审思

美国校园安全治理已经形成了以联邦政府、州、学校为主体的三级治理，各层级协同合作、多方联动的网络体系（图1）。具体来看，在联邦政府的领导下，教育部联合司法部、国土安全部等多部门，通过制定、健全法律法规和政策文本等对各州学校安全管理、犯罪行为以及自然灾害、火灾事故等校园安全管理提供指导；另一方面通过加大资金投入，专项支持、引导州政府、学校加强校园安全管理。在州政府层面，协同国家学校安全中心（National School Safety Center）、国家预防犯罪委员会（National Crime Prevention Council）、学校安全和保障服务（National School Safety and Security Services）、国家学校消防安全中心（National School Fire Safety Center）等非政府组织机构，通过安全教育、评估等方式，为各个学校提供专业的咨询服务，改进学校安全状况。在学校层面，美国教育和司法部门采用全面的三级预防暴力方法［22］。第一级涉及全校预防，以便为所有学生学业成功创造良好的环境与氛围；第二级需要为适合所有学生的早期干预做出努力；而第三级则包括为最有可能参与或成为学校暴力受害者的学生提供密集和协调的服务。［23］校园安全实行校长负责制，并通过协调社区、家长、地方警察、驻校警察等组建多方联动机制，制定校园安全计划和应急方案。例如，1998年，美国教育部和司法部发布《提前预警，及时回应：学校安全指南》（Early Warning, Timely Response：A Guide to Safe School）提出建立校园安全防御、回应计划，要求联邦政府、州政府、法律为家庭和当地学校提供支持。此外，还通过提供相关培训、监测、评估安全预防机制保证学校和社区资源为孩子们创造安全的学习环境，回应暴力威胁事件的发生。［24］

图1  美国校园安全治理体系

从纵向治理看，州政府以及教育行政部门通过加大经费支持，改进校园安全硬件设备，配置现代化的安保设备，如金属探测器、校园安全监控系统等。物质支持和业务指导保障校园安全；非政府组织通过提供人文关怀、救助、评估等协同维护校园安全；学校通过强化、早期干预、预防三级机制保障学生、教师以及在校工作人员等的安全。同时，以法律、法规等校园安全治理，构建以学校为中心，辐射社区、家长等相关利益者的横向治理网络，使校园的安全治理成为一项稳定的长效机制。

三、美国校园安全治理特点 

针对近年来美国各地发生的学校安全的相关事件，截止到2019年2月，全国各州政策制定者已经提出了200多项与学校安全有关的法案，力图从预防、监察、评估等方面减少校园安全事故的发生。美国校园安全治理已经形成了以法治为准绳，以学校为中心辐射各州社区、家长、非政府组织等的系统化、层次化的治理框架，具体有以下特点： 

校园安全治理法治化。在美国，由于特殊的政体组织形式，无论是联邦政府，还是州政府，逐级立法，并根据不同时期的实际情况及时制定、修正、完善法律法规是美国教育治理的重要特征。针对青少年犯罪的司法程序是由各州自行决定的，但在20世纪80年代后，各州加大了对未成年犯罪的惩戒力度，降低了追究刑事责任的年龄，如纽约州将刑事责任年龄规定为7岁，加利福尼亚等大多数州则规定为14岁。纵观全美50个州中，大致将刑事责任的年龄划分为三个阶段：7岁、7岁到14岁以及14岁以上。［25］自20世纪70年代以来，历届总统将校园安全作为教育系统重点工作之一，至今美国已经形成了健全的校园安全法律机制（见表2）。

表2  美国关于校园安全的代表性法律

校园安全预防机制常态化。校园安全预防机制是强化风险管控、隐患排查，维护校园安全，保障学生安全的重要路径，其中定期的安全演习、安全知识普及等是主要方式。在对美国50个州与学校安全的相关政策文件中比较发现，至少有43个州以及哥伦比亚特区要求在条例或法规中制定学校安全计划；至少有42个州要求学校在州条例或法规中进行安全和防卫演习。［26］也就是说，90%的州通过制定法规、条例从源头上预防、防范校园安全事故的发生，校园安全预防工作实现常态化。

校园安全协同机制系统化。学校安全是一个宏观层面的现象，而不是微观层面的问题。［27］引发学校安全问题的因素并不是孤立的、单独的，而是一个涉及到家庭、社区、社会相关机构等多种关系、复杂的问题。2018年3月12日，特朗普总统呼吁立即采取行动，制定一系列旨在保护学校和学生的政策。其中，《停止学校暴力法》（The STOP School Violence Act）授权提供超过10亿美元的拨款用于支持全国各地学校的暴力预防计划，要求加强学校与当地执法部门之间的联系与协调。2018年6月，联邦调查局（FBI）召开了一次学校安全峰会，汇集了州和地方执法合作伙伴，提供了一个分享信息和讨论学校安全最佳实践的论坛。讨论的主题包括驻校警察和其他执法协调、信息共享；如何识别陷入困境的学生等。［28］

校园安全管理数据化。早在20世纪60年代以来，美国政府就意识到数据在教育政策制定过程中的重要作用。1968年成立的美国国家教育统计中心（National Center for Eduaction Statistics,简称NCES）通过收集教育系统数据，分析统计数据的意义，协助州、地方机构以及高等教育机构改进。［29］1992年至今，美国疾病预防控制中心（the Centers for Disease Control and Prevention）一直在收集与学校相关的安全事故死亡数据。卫生与公众服务部（Department of Health and Human Services，简称HHS）与司法部和教育署合作制定了旨在监测国家一级死亡人数的系统。这些信息每年从媒体数据库，执法部门和学校官员处收集。由此产生的报告《学校相关的暴力死亡研究》提供了有关此类死亡的最新数据，这些事件的共同特征以及犯罪和受害的潜在风险因素等。从这项研究中获得的数据在监测和评估与学校相关的暴力死亡的国家趋势方面发挥了重要作用，并有助于为防止致命的学校暴力提供信息。