美国中小学校园安全治理审思

导读：校园安全关系到师生的生命安全，事关教育改革和发展的全局，是学校工作顺利开展的保障。作为学校治理的重要内容，自20世纪70年代校园安全进入公众视野后，美国逐步建立起以学校为中心，以法律为准绳，链接联邦政府、州政府、学校三级多层次校园安全治理体系，其完善的法治机制、预防机制、协同机制、数据管理机制成为美国校园安全治理的亮点。2019年2月，美国州首席中小学教育官员理事会和州教育委员会发布50个州200项校园安全政策文本的比较，全面阐释各州在校园安全方面的政策推进与实践探索，同时也反映出美国校园安全存在枪支滥用、政策制定与实践执行之间差距大、善后机制不健全等问题，为我国规避相关问题，加快推进我国校园安全立法，建立协同防范机制，实现校园安全管理可视化，完善校内安全治理机制具有重要意义。

学校是直接影响学生人生轨迹发展，促进教育进步的社会化推动者。［1］在一个人走出家庭之后，学校往往是孩子学习社会规范、价值观和文化的第一个地方；在学校，学生逐渐了解他们在社会以及公民方向和参与中的角色和责任。［2］学校中的任何犯罪或暴力事件不仅会影响到所涉及的个人，还可能扰乱教育过程以及旁观者、学校本身和周围社区。［3］对于学生来说，学校的受害可能会产生持久的影响。除了经历孤独、抑郁和调整困难之外［4］，受害儿童更容易逃学［5］，学习成绩不佳、辍学［6］和暴力行为［7］。对于教师来说，受害事件可能导致教师就业率下降甚至完全脱离教师岗位［8］。在20世纪90年代末美国哥伦拜恩高中、弗吉尼亚理工大学和桑迪胡克小学的大规模枪击事件后，来自社会、文化、政治和司法方面的反应要求创设健康和安全的学习环境，以改变内部充满暴力和混乱的学校。［9］虽然过去15年来学校暴力行为普遍减少，但学校安全仍然是美国教育系统的重要任务，并被理解为一个必须持续解决的“严重问题”。在我国，近年来出现的学校欺凌、食品安全、虐童等事件影响了学生身心健康，引起了强烈的社会反响，对此政府出台了相关文件要求建立预防机制，防止此类事件的发生。本文通过梳理美国校园安全的历史变迁，理顺美国校园安全治理的整体架构，探究美国校园安全治理体系的特点及存在的问题，为我国预防、治理、遏制校园事故引发的安全问题提供可资参照的依据。

一、美国校园安全问题概述

每个孩子都应该在一个充满爱心的家庭所环绕的安全环境中成长，并拥有充满机遇和希望的未来。［10］学校应该是避免犯罪和暴力的教学和学习的避风港。没有安全的学校，教师就无法有效地教学，学生也无法学习。学校安全是指人类行为可能对学生的福祉造成的任何威胁。这种类型的行为可能是自我造成的（例如，不当使用）或由他人强加的（例如，人身攻击）。［11］当下各国存在着不同程度的学校安全问题，国际上对学校安全的关注也越来越多，学校安全已成为全球热议的重要话题。2019年联合国教科文组织在世界教育论坛发布《数字背后：结束学校暴力和霸凌》（The Behind the numbers：Ending school violence and bullying），指出校园暴力和欺凌事件是全球面临的主要问题。报告对全球各地的144个国家和地区进行定量和定性调查研究发现，32%的学生在上个月被学校的同龄人欺凌至少一次，同样比例的人遭受了身体暴力。身体欺凌是许多地区最常见的欺凌行为，在北美和欧洲，心理霸凌行为最为常见；其次是性欺凌。［12］ 

在美国，自20世纪70年代起，青少年犯罪和吸毒成为刑事司法政策的辩论的焦点，［13］让“学校安全”这一沉重的话题进入公众视野。1978年，国家教育研究所编写了一份国会报告《暴力学校——安全学校：向国会提交的安全学校研究报告》（Violent schools safe schools：The safe school study report to Congress and a special issue of the journal, Crime and Delinquency）专门讨论学校内的犯罪问题。80年代，联邦政府与州政府致力于解决学校中的暴力和纪律问题。到20世纪80年代中期，有关可卡因“流行病”的报道为国会努力解决年轻人滥用药物问题带来了新的紧迫性。里根总统颁布了《无毒学校和社区法案》（Drug-Free Schools and Communities Act,简称DFSCA），授权以学校为基础的药物预防计划，严厉打击学校吸毒行为。20世纪90年代末的联邦统计数据表明，与十年前相比，美国的学校整体上变得更加安全。例如，在1995年至1999年期间，学校受害学生百分比从10％降至8％。此外，街头帮派中的学生比例从1995年的29％下降到1999年的17％。［14］但1997年底和1998年初发生的一系列学校枪击事件打破了此前的平衡。进入新世纪后，尽管多项研究表明学校是相对安全的环境［15］，但现实并不如人意。2017年，美国国家教育部发布的报告表明全美12—18岁的学生中有近21%的学生被欺凌过。［16］2018年，美国共发生25起校园枪击事件，有25332名学生受到影响，其中33人丧生，61人受伤，上述指标均创下1999年以来新高，［17］频发的多起学校暴力事件使得“学校安全”问题的阴影重现。2019年在学校事务上，美国大约有40%的州提出了与学校安全相关的政策提案。主要涉及到资金投入，配备警察、医护人员，关注精神健康等方面（见表1）。在资金投入方面，除了加大对学校安全设施等硬件的完善，大多数州更关注加大警察、医生等软性资源，此外一部分州关注学生、工作人员的精神健康等，足以可见美国各州对学校安全事件的重视。

表1  2019年美国各州与校园安全有关的提案

二、美国校园安全治理模式

自20世纪90年代末以来，美国政府推出了多项国家举措，以防止青少年暴力，提高学校和社区的安全。联邦政府通过协调与其他部门、非政府组织的工作，集中资源，最大限度地发挥资金对青年暴力预防和学校安全的影响。［18］通过打破少年司法中的传统功能孤岛，以学校综合整治为基础，开展了联邦政府与其他机构、组织间伙伴关系防治青年受害和欺凌，枪支暴力以及保障学生安全和创设安全学校环境等复杂问题的综合办法。

美国校园安全的内容主要包括五个方面：一是学校氛围与文化，旨在为学生提供和创建安全、促进其发展的学习环境；二是学校安全设施，保证学生和教职人员、工作人员等在学校的安全；三是应急准备，在于制定相应的程序，以确保学生和工作人员的安全；四是欺凌（网络欺凌），围绕欺凌和网络欺凌等学校暴力事件，监控、干预、杜绝其发生；五是心理健康问题，提供有关如何最好地支持学生的心理健康需求，围绕青少年自杀预防方法的最佳实践以及自杀后指导的见解。［19］从校园安全事故在不同阶段的发生率来看，高中要远远高于中学或小学阶段；从校园安全事故的地域划分，城市安全事故发生率大于乡村、郊区等薄弱地区学校。［20］此外，从校园安全事故的受害人来看，虽然学校的犯罪大多涉及学生既是犯罪者又是受害者，但教职员工也不能幸免。来自学校和人员调查中（School and Staffing Survey）选取的分层学校样本中发现，教师被问及他们是否受到过学校学生的伤害或受到学生的身体攻击。在2003年至2004年，估计有7％的教师受到伤害威胁，3％的教师报告受到身体攻击。［21］