联合国教科文组织全球教育治理机制与政策趋势——访戴维·埃乔莱纳

张丹：您刚提到冲突，那么联合国教科文组织如何协调优先目标变化，带来的在不同法律间协调执行，以及理想状态与实践间的矛盾与冲突呢？

戴维·埃乔莱纳：这里涉及两方面，一是技术层面，另一则是法律层面。一方面我们通过改进文本的方式提供支持。另外，也涉及政策层面，如私立教育。许多国家私立教育正蓬勃发展，但普遍收费。因而很大程度上，私立教育的蓬勃发展可能会损害到公民的受教育权，促使贫困家庭子女受教育更难。对此，一些国家以立法形式制定免费教育规定保障贫困家庭子女受教育权，但同时现行文本中的免费教育政策执行仍是一个问题，这里涉及到私人部门与政府部门间的权力平衡，有时甚至需要通过游说或抵制等方式施加压力以制衡，这里就存在法律文本的效力问题，法律文本不适用或限制性不够等问题。所以联合国教科文组织也试图组织对话，包括与私立教育机构代表间的对话，以促使达成共识，改善政府推进有关义务和免费教育的法律项目。因而，联合国教科文组织也在通过协调政府间对话的形式支持国家层面的政策磋商与协调政策推行间的矛盾。

张丹：那么也就是说，联合国教科文组织通过提供平台，对话国家政策实施间的冲突，辅助各国具体政策推行？并逐步施加影响？

戴维·埃乔莱纳：正是如此。通过对话平台讨论，呈现问题与理解偏差，并提供他国解决问题的方案与经验借鉴。我们主要是通过一些方式试着找寻解决问题的方法，间接绕开直接障碍或跳过不必要的困难。

由此，现行的普遍性国际机制和规则作为实施全球治理的重要依托，也逐渐成为国家政策制定和议程选择的重要考量因素。如果国家政策与国际规则契合一致，国内治理机制就有助于强化国际规则的约束，国际规则对国家治理的影响也很明显。在国家利益的驱使下，只要不发生原则性冲突，国家鼓励国内行为体遵从国际规则，改革和完善与国际规则相悖的某些国内制度、机制，国内相关部门也会监督和约束那些违背国际规则的行为［14］。

在推动各国协调合作，共同发展的同时，联合国教科文组织进一步深入关注高等教育质量保障问题，以期好地实现全球治理体系的生成与完善，而全球学术流动公约的起草成为了顺应知识经济时代，经济全球化与教育国际化趋势发展的必然产物。

二、全球学术流动公约的政策制定及机制保障

回顾过去，20世纪70年代以来，联合国教科文组织面临中东石油战争带来的全球性经济危机和财政紧缩的双重考验。为了满足发展中国家的需求并度过财政危机，在总干事姆博的带领下，开始关注教育的“内生发展”，实施了一些高等教育活动，如增设各国“教科文组织全国委员会”，并建立区域性机构，通过国际教育标准分类和地区公约设定标准以提高教育质量。20世纪90年代以来，联合国教科文组织财政状况有所好转，开始着手研究未来教育的发展趋势。重视高等教育质量保障及跨境高等教育［15］。其中，联合国教科文组织始终重视高等教育质量保障，尽管已通过了多项高等教育学历、文凭和学位的地区公约，但始终未形成全球公约。2011年，在东京召开的国家间国际会议再次提出制定一部高等教育资历全球公约的建议，并于2011年相继通过《亚太地区承认高等教育资历公约》、《修订的非洲国家承认高等教育学历、证书、文凭、学位和其他学术资格的地区公约》等地区公约。2014年，在巴黎召开了全球公约制定的第一次专家会议，并于2015年通过了《关于起草承认高等教育资历的全球公约的初步报告草案》。2016年5月，在巴黎召开了全球公约起草委员会第一次会议。联合国教科文组织立足于地区公约以及在制定及实施地区公约过程中获得的专业知识和经验，考虑到高等教育领域出现的全球发展趋势，积极制定承认高等教育资历的全球公约［16］。在此背景下，戴维表述了全球学术流动公约的起草进程。

张丹：目前各国纷纷制定国际化战略，以期抢占人才，建设世界一流大学，然而理想中的国际化往往遭遇实践偏差。刚刚走进联合国教科文组织总部大楼（巴黎），在楼梯处以及您的办公室桌上（2018年1月）看到最近出台了类似新的项目政策，那么您是否可以具体介绍下新的全球学术流动项目？

戴维·埃乔莱纳：是的，那么其实这也是联合国教科文组织规范职能的一部分。通过新起草的国际公约承认高等教育文凭互认，由区域公约管辖。例如非洲范围内的亚的斯亚贝巴公约（la convention d'Addis Ababa），亚洲的东京公约，欧洲的里斯本公约，阿拉伯国家、拉丁美洲及加勒比地区，以及地中海国家等都有区域性公约。这类公约规定了同一区域内各国间高等教育文凭互认的共识性基础条件，以促进学生间的流动及同一地区内的教师流动。自1945年，联合国教科文组织致力于筹备探讨全球平台以服务于高等教育间学术流动的资格认证，对此教科文组织也已建立了一系列的区域性高等教育公约。这一框架体系发源于20世纪70年代，首次在欧洲更新于20世纪90年代，起草并批准了欧洲的里斯本公约。最近的是2011年，进一步就东京公约中的文凭认证问题在亚洲范围内进行了修订。当下各国在联合国教科文组织的协助支持下，继续更新了1978年在加拉加斯创建拉美及加勒比地区高等教育中心，“拉美及加勒比地区公约”（1974）、以及“阿拉伯国家地区公约”。与此同时，联合国教科文组织大会决定起草世界性公约草案，用以促进区域间学术流动。2017年10月我们已向大会委员会提交了草案。大会对此将进一步深入讨论，并要求秘书处继续进行相应的诊断工作，并召集特别委员会拟定公约草案。2017年11月联合国教科文组织第39次大会正式通过了教科文组织全球学术流动公约的筹备工作，即全球高等教育资格认证公约（Global Convention on the recognition of Higher Education Qualifications Projects），以备2019年大会采纳通过。

张丹：那么该项公约将具体以何种方式方法、资金以及其他方面的保障等来建立该网络呢？

戴维·埃乔莱纳：该项公约的实施目前为止并没有专项资金保障。此项全球性公约的实施将依赖于已有社会网络和制度结构，促使区域公约发挥影响力作用，因此，目前负责文凭认证工作的机构也负责在全球公约框架内负责起草与筹备工作。同时，联合国教科文组织还在现有公约的框架内加强现有网络，如亚洲的“东京公约”，欧洲的“里斯本公约”等。质量保障是有助于推行文凭互认的重要先决条件，因而我们尤其要加强各国政府间力量，以协助支持负责文凭互认的相关机构与专家，并确保非洲国家拥有高等教育质量认证与保障机构。

张丹：也就是说通过各国政府间的商讨，通过共识性资质认证，并以此确立公约，达成一致后予以行动？

戴维·埃乔莱纳：首先需要强调的是世界公约的目的并非试图同化各国或各地区的高等教育学位结构，这项工作并非要将各国间的高等教育和文凭结构统一化。这与欧洲的博洛尼亚进程中文凭与教育结构的同化过程不同，世界公约并非协调，而是提供一把具有相对可比性的尺子。比如一国学生想去他国继续深造，那么我们通过提供工具和协议，以比较各国文凭质量，从而能够衡量与比较一国文凭在他国质量标准下的好坏与程度等级。那么教科文组织的角色与工作便是促使这些国家负责文凭互认的机构拥有足够权威的标准，并提供工具来比较提交他国的文凭质量，从而知晓该学生对应的学业水平以及知识储备是否达到目的国的质量水平要求。这实际上是有关文凭互认的原则以及衡量标准的方法性技术问题。但这个衡量过程并非基于等价的，要求文凭必须相同，而是提供可比性的维度与工具，以可比性原则为基础确立国家间与地区间的文凭认证。

三、国际文凭互认与联合国教科文组织的全球治理角色

通过高等教育的文凭互认，进一步推动全球治理，而全球治理是国内治理在国际范围中的延伸［17］。世界各国日益频繁的国际学生学者、科研与教学等国际互动逐渐影响国际社会与区域发展的资源分配与布局调整，催促新的治理体系的生成。到2025年欧盟委员会拟让所有成员国采用更加统一的教育体系，实现中小学及大学文凭互认，以实现统一的社会标准。高等教育的发展应是制度性发展［18］，而联合国教科文组织通过提供衡量世界高等教育质量的尺子推动各国制度性发展，推动世界共同体的形成与共生。但与此同时，如何在不同的国家和文化间建立共识性标准？新的国际公约的生成是否会引发新一轮的比较与竞争呢？

张丹：以文凭互认为基础，如何确保各国学生间自由的国际流动的同时，敦促高等教育国际化进程。对此这项质量衡量工具的开发是否会产生新一轮以质量标准为基础的大学排名呢？从而促使新一轮各国各区域间的大学排名呢？

戴维·埃乔莱纳：我认为大学排名则是另一个层面的问题，我们目前想要开发的标准性工具并非有关大学本身，而是有关学位质量。首先，先决条件是能够评估并确定学生的实际学业状况，以及该学生基础知识储备到何种程度或水平方可确保其赴他国深造。

张丹：那么也就是说学生赴他国深造学习，去发达国家知名学府知名专业等，我国已有成文的文凭互认制度，然而对于一些冷门国家冷门专业，学生回国后可能遇到文凭认证困难，就此会阻碍与这类国家间的学习交流。与此同时，因冷门专业的质量以往没有评估，也会带来相应的回国后就业市场的学历认证等问题，那么通过该项新的世界公约后，联合国教科文组织可以确保评估并分析这类回国学生的学业水平与文凭质量，也会间接保障并推进国际学生与学者间的自由流动。但这里可能牵涉到一个难题，那么我们如何在不同的国家和文化间建立共识性标准？

戴维·埃乔莱纳：是的，但首先需要特别指出的是联合国教科文组织并不进行直接评估。教科文组织将参与和组织拟订公约草案的工作，并将帮助有意愿表达且有需要的国家以提升此类国家发展质量保证的能力及文凭互认工作。但涉及具体执行过程则是各成员国的责任，并由负责相应任务的职能部门或机构来负责实施公约，教科文组织并不直接干预进行。不过，您之前提到了大学排名问题。国际文凭互认工作并不会关系到大学排名，它直接针对的是质量问题，也就是颁发文凭的各国机构是否能经受质量保证的程序性问题。这些问题在文凭互认的过程中尤为关键。而协调不同国家构建共识性标准，的确比较困难，但也是这项工作的重点与目的。从根本上看，国际层面与地区层面上并无差别。如果我们以亚洲的东京公约为例，在亚洲，高等教育系统是非常多元的，无论是高等教育发展水平还是高等教育质量，亚洲内部都存在很大差异与差距，尤其是文化背景上的差异。因而成员国在“东京公约”框架内也已考虑到了这些挑战。而在国际层面也将面临相同类型的问题。但这个过程的重点恰恰在于，东京公约使得成员国之间建立起了共同合作交流的架构，重点之一便是信息交流。如我们在高等教育结构与学位的信息交流方面制定共识性规定，不同国家高等教育体系间的透明度将会进一步提升，而这是文凭互认的关键。为促使文凭互认工作有效运转，急需各国建立高等教育信息中心，而不管这些中心的自身结构如何，都将有利于他国了解各国高等教育相关信息，这些资讯将有利于文凭互认工作。