联合国教科文组织全球教育治理机制与政策趋势——访戴维·埃乔莱纳

导读：本文试图探索在全球化背景下，联合国教科文组织的全球教育治理机制、实施过程及最新政策趋势等。以全球学术流动公约为例，剖析联合国教科文组织公约出台的程序及机制保障，如何影响各国政策推行，实现全球治理，推进高等教育国际化进程等。

在经济全球化背景下，各国纷纷转变治理模式，完善治理体系，以期迅速融入到知识经济时代国际化浪潮中。在全球教育治理的参与主体即国家和各种政府间及非政府间国际组织中，联合国教科文组织的作用最为突出。教科文组织会员国众多，实行会员国一国一票制度，其业务领域涵盖教育、文化、科学，而政治性相对较低。这些特征使得教科文组织具有非常突出的软实力特征和强大的国际影响力［1］。2008年，联合国教科文组织发布名为《战胜不平等：为什么治理至关重要》（Overcoming Inequality：Why Governance Matters）的报告，高度肯定了治理在教育中的作用［2］，且越来越重视使用治理促进全球高等教育发展，并强调全球高等教育的治理需要利益各方的参与。一国国家治理的演进受到其参与全球治理进程的影响。同时，一国国家治理的成功经验同样具有反向塑造全球治理的功能。从这个意义上看，国家治理与全球治理的双向互动，中国推动全球治理的转型以及实现治理世界的目标亟需建构可被世界认可的话语体系和价值体系［3］。而我国全球治理的理念先于国家治理的概念进入学界和政府的话语体系。随着中共十八大正式提出要实现国家治理体系和治理能力现代化，治理在国家层面逐步得到高度重视［4］，并积极革新以期致力于参与国际事务。2017年十九大报告则进一步明确指出中国秉持共商共建共享的全球治理观，并希冀从政策上继续发挥负责任的大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，完善全球治理体系，与各国人民一道推动人类命运共同体的建设。

全球教育治理是国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球教育事业的管理，以建立或维持理想国际秩序的过程［5］。全球治理意味着国际行为体特别是国家之间通过签署共同认可且具有约束力的国际协议，在全球或国际层面商议并制定普遍性国际规则，设立某些国际组织机构，规范各参与行为体的行为，以管理全球性事务，解决全球性问题［6］。而全球教育治理的有效实施一方面有赖于各种治理主体的成熟与发展，另一方面则在于成熟且富于创新性的治理机制的产生和培育［7］。各国教育政策的制定语境逐渐从本国扩展到了全球，教育发展逐渐融合到全球治理的多维框架［8］。

而联合国教科文组织作为重要载体，我国仍缺乏有力的话语权。那么如何更好地理解教科文组织运行规则以及治理方式，如何以主人翁的意识推进各项公约与政策实施，切实起到大国角色作用，变得尤为关键。通过对联合国教科文组织的全球治理机制与功能等相关问题的深度访谈，对话联合国教科文组织政策与终身学习司司长戴维·埃乔莱纳，以全球学术流动公约为案例，深入剖析联合国教科文组织的内在机理与运行机制，以期助力我国人类命运共同体建设目标。

一、联合国教科文组织的职能及治理流程

联合国教科文组织通过文本形式的国际公约与宣言以及讨论形式的国际会议等提出并倡导推广理念，对各国发挥影响力［9］，其自我定位中的思想实验室、信息交流中心、国际规则的制定者和监督者，以其参与国际公约的酝酿、起草和谈判，检视的是国家参与政府间国际组织的实际能力。对此，联合国教科文组织相关职能与具体治理机制有哪些呢？本文首先试图从联合国教科文组织的职能与治理流程入手展开对话访谈，搭建整体系统性认识。

张丹：很高兴再次(2018年1月)见到您！根据文献显示，在联合国教科文组织大会、执行局和秘书处，下设有52个性质不同的地区办事机构和11个研究机构，是其决策和工作的主要执行者［10］。那么联合国教科文组织教育研究中心的角色是什么呢？比如国际教育局（IBE）和国际教育规划研究所（IIEP）等机构，又如我国北京也有专门研究农村教育的机构。那么这类机构作为联合国教科文组织服务的机构，他们的角色功能又有哪些不同？

戴维·埃乔莱纳：好的，谢谢！我也很高兴能再次在巴黎见面！教科文组织共有如国际教育局（IBE）和国际教育规划研究所（IIEP）等7个专门的教育机构。各机构中心设有专门的研究领域与特定研究主题，作为第一级专门研究组织机构，总部教育部门有时与这类机构中心合作。此外，联合国教科文组织选定了94家国际及区域性机构中心作为二级中心，包含教育、自然科学（如联合国教科文组织国际工程教育中心）、政府间海洋委员会、社会与人文科学、文化、信息交流、规划局等。这些二级中心由联合国教科文组织大会审议通过，通过知识能力的建构分享与研究，为教科文组织提供有价值的贡献执行项目目标及策略，辅助成员国发展受益。针对教育类的二类研究机构，目前共有13个，具体如下表： 

表1  教育类的二级研究机构

现在又增设了两个新的二类机构，即2017年通过的在上海设立的联合国教科文组织教师教育中心等。这些机构与联合国教科文组织总部略有不同，虽为联合中心，但由所在国家负责直接管理与工资发放，并不受教科文组织直接管理。这类组织中心行动纲领由该类机构本身的行政委员会决定，不受教科文组织纲领直接影响，如机构工作人员为本地人员聘用，非从属于联合国教科文组织的工作人员。