杜明峰：改革开放四十年我国教师制度的变迁与逻辑

（三） 学历补偿： 教师培训的主要内容

改革开放初期，教师在职培训的重点是强调教育理论知识和实践技能，让教师能够胜任基本的教学工作。1977年12月10日，教育部颁发《关于加强中小学在职教师培训工作的意见》，提出力争在三五年内，使现有文化业务水平较低的小学教师大多数达到中师毕业程度，初中教师在所教学科方面大多数达到师专毕业程度，高中教师在所教学科方面大多数达到师院毕业程度；所有教师都要加强教师基本功学习和锻炼，学会普通话，板书、批语要正确工整［12］。1978年4月发出《关于恢复或建立教育学院或教师进修学院报批手续的通知》之后，全国各地陆续恢复或建立了教师培训机构［13］。此后颁发的一系列制度文件，主要都是强调教师要掌握基本的教育理论知识、基本技能，提高分析问题和解决问题的能力，能够胜任教育教学工作，提高教育质量。同时，强调丰富和拓展教师培训的基本形式。［14］这些政策的规定都显示出对教师基本教育教学能力或学历进行补偿性培训的目标。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，要加强对教师的培训和考核，把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施［15］。1986年2月原国家教委《关于加强在职中小学教师培训工作的意见》也强调通过培训使现有不具备合格学历或不胜任教学的教师，绝大多数能够胜任教学工作，并取得考核合格证书或合格学历［16］。总之，从改革开放到20世纪80年代中后期，国家对中小学进行的主要是一种补偿式的培训，强调基础知识和基本能力的培养，目的就是使教师能够胜任基本的教育教学工作，从而保证中小学教育质量。

三、 改革开放后教师制度设计的展开

改革开放后，教师制度设计在各层面都走向开放，走向专业化，走向高层次。尤其是以建构“开放性教师教育体系”为重要标志的制度设计，将教师制度改革引向了深入。

（一） 走向开放： 师范教育向教师教育转型

1.允许和鼓励非师范院校参与师范生培养。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》，充分肯定了已经建立的师范教育体制，要求把发展师范教育和培训在职教师作为发展教育事业的战略措施。但是，随着经济社会的发展和我国教育体制改革的逐步推开，既有的师范教育体系开始面临一些新情况。一方面，基础教育不断发展，社会对优质教育的需求越来越高，优质的教育需要优质的教师，因此需要调整和改革教师培养制度；另一方面，师范院校尤其是国家重点师范大学为提高竞争力，开始大规模设立非师范专业，一些综合性大学也开始设置教育类专业。为此，原国家教委于1986年3月10日印发《关于基础教育师资和师范教育规划的意见》，除了进一步强调我国师范院校现有的中师、师专、大学本科三级学制外，提出非师范院校按计划办师范班的招生、分配、待遇应与师范院校一视同仁，毕业生也可按需要分配教中学，政策上要采取鼓励措施［17］。这样，就开启了师资培养的新路径。1996年12月5日，原国家教委颁发《关于师范教育改革和发展的若干意见》，指出要健全和完善以独立设置的各级各类师范院校为主体，非师范类院校共同参与，培养和培训相沟通的师范教育体系［18］。

2.提高师范教育层次。1999年3月16日，教育部印发《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，强调我国师范教育体系不仅要坚持师范院校为主体，其他高等学校积极参与的格局，还要提升师范教育的层次和结构重心，实现三级师范（高师本科、高师专科、中等师范）向二级师范（高师本科、高师专科）的过渡［19］。1999年3月16日，教育部颁发《关于师范院校布局结构调整的几点意见》，提出要坚持独立设置师范院校主体作用，进一步拓宽中小学教师来源渠道，鼓励一批高水平综合大学参与培养中小学教师［20］。1999年6月13日，中共中央、国务院颁发《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，进一步提出要调整师范学校的层次和布局，鼓励综合性高等学校和非师范类高等学校参与培养、培训中小学教师的工作［21］。

3.构建开放性的教师教育体系。进入21世纪后，国家开始引导建立开放的教师教育体系，实现从师范教育到教师教育的转型。2001年5月29日国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出，要完善以现有师范院校为主体、其他高等学校共同参与、培养培训相衔接的开放的教师教育体系；加强师范院校的学科建设，鼓励综合性大学和其他非师范类高等学校举办教育院系或开设获得教师资格所需课程［22］。这是首次在国家层面使用“教师教育”这一概念。2002年教育部《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》提出，中小学新教师培养要有计划、有步骤、多渠道地纳入高等教育体系，逐步形成专科、本科、研究生三个层次的教师教育，教师教育机构的办学层次要由“三级”向“二级”过渡［23］。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要加强教师教育，构建以师范院校为主体、综合大学参与、开放灵活的教师教育体系［24］。2017年，中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，要实施教师教育振兴行动计划，建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系，推进地方政府、高等学校、中小学“三位一体”协同育人［25］。

（二） 注重规范： 教师人事制度的深化

1.建立教师资格证制度。1986年《中华人民共和国义务教育法》第十三条规定，国家建立教师资格考核制度，对合格教师颁发资格证书［26］。1994年1月1日施行的《中华人民共和国教师法》规定，国家实行教师资格制度，经认定合格的教师可以取得教师资格［27］。1995年12月12日，国务院发布《教师资格条例》，对我国教师资格的性质、资格分类、资格条件、教师资格考试和资格认定的基本办法进行了明确规定［28］。2000年9月23日教育部颁布实施《〈教师资格条例〉实施办法》，对申请认定教师资格的条件做出明确规定［29］。2001年8月8日颁发的《教师资格证书管理规定》，对教师资格证书的用途、管理机构、认定机构、主要内容、证书规格、收回证书的条件及编号方法等做了详细规定［30］。以此为标志，我国的教师资格制度在全国正式实施。从2011年开始，我国开始实施教师资格国家统一考试制度。在此基础上，教育部于2013年先后印发《中小学教师资格考试暂行办法》和《中小学教师资格定期注册暂行办法》，对参加教师资格考试候选人的条件、考试方式等做出详细规定，同时规定中小学教师资格实行5年一周期的定期注册［31］，打破了教师资格证“永久有效”的制度。

2.完善教师职务聘任制度。改革开放之后到90年代，我国开始逐步实行以“聘任制”为主的教师职务制度。2003年9月，人事部、教育部联合发布《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，强调要以实行聘用（聘任）制和岗位管理为重点，合理配置人才资源，优化中小学教职工结构［32］。2015年8月28日，人力资源社会保障部、教育部关于印发《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，提出要改革原中学和小学教师相互独立的职称（职务）制度体系，建立统一的中小学教师职务制度，教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务；统一职称（职务）等级和名称，初级设员级和助理级，高级设副高级和正高级，员级、助理级、中级、副高级和正高级职称（职务）名称依次为三级教师、二级教师、一级教师、高级教师和正高级教师［33］。

3.实施城乡一体的教师编制制度。进入新世纪，我国开始逐步实施城乡一体的教师编制制度。2014年11月13日，中央编办、教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》指出，要统一城乡中小学教职工编制标准，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，实行城乡统一的中小学教职工编制标准［34］。

4.推动实施教师绩效工资制度。改革开放后，为更有效调动教师积极性，满足教师生活需要，中共中央、国务院于1993年11月制定《事业单位工作人员工资制度改革实施办法》和《机关、事业单位艰苦边远地区津贴实施办法》，决定在教育行业实行专业技术职务等级工资制，工资主要分为专业技术职务工资和津贴两部分，分别与工作职务高低和实际工作量大小挂钩，新的中小学工资制度总称为中小学职务（技术）等级工资制，工作人员工资由职务（技术）等级工资和津贴两部分构成［35］。到2006年，《中小学贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》提出中小学实行岗位绩效工资制度，岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资，绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献，津贴补贴分为艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴补贴［36］。

（三） 关注成长： 教师培训助推教师终身学习

1.“普及提高式”教师培训体系。改革开放之后，随着我国基础教育改革与发展的不断推进，中小学教师培训制度建设开始逐步规范化。1990年12月，《全国中小学教师继续教育工作座谈会会议纪要》提出要将中小学教师培训工作的重点转移到开展继续教育上来，对已经达到国家规定学历的教师进行以提高政治思想素质和教育教学能力为主要目标的培训。这标志着我国教师培训政策开始发生转向，从学历补偿培训转向教师的继续教育。1991年12月，原国家教委颁发《关于开展小学教师继续教育的意见》，提出要在小学教师中成长出一批教育教学骨干，甚至要成为小学教育教学专家［37］。1993年7月26日原国家教委《关于加强小学骨干教师培训工作的意见》也提出，对有培养前途的中青年教师，要按教育教学骨干的要求和对现有骨干教师按更高标准进行的培训［38］。1998年12月颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了“跨世纪园丁工程”，强调要在三年内以不同方式对现有中小学校长和专任教师进行全员培训和继续教育，在全国选拔培训10万名中小学及职业学校骨干教师，发挥骨干教师在当地教学改革中的带动和辐射作用［39］。1999年6月教育部召开“全国中小学教师继续教育和校长培训工作会议”，决定在全国范围内实施“中小学教师继续教育工程”，并在五年内对1000万中小学教师基本轮训一遍，提高教师队伍的整体素质，基本适应实施素质教育的需要［40］。到20世纪末，我国不仅完善了中小学教师继续教育的专项政策法规，也形成了中小学教师培训的制度性框架。