“十五五”时期基础教育学校布局调整的政策走向与行动路向

摘要 ：“十五五”时期基础教育学校布局调整面临从“规模扩张”向“提质增效”的根本性范式转换。基础教育学校布局调整的政策走向呈现出城乡空间布局从二元分割转向分类治理、学段结构统筹从分置独立转向纵向整合、硬件资源供给从底线达标转向扩优提质、师资要素调配从固化分配转向区域流动四个维度的深刻转变。然而，既有基础教育学校布局模式在公平可及、优质均衡、合理高效、协同共治四个维度上面临结构性挑战，存在着学位供需适配困境、师资配置流动障碍、财政土地效率约束与治理运行梗阻的现实困境。面向“十五五”时期，基础教育学校布局调整应实施学龄人口动态统筹，实现学位供需动态适配；依托“县管校聘”改革，畅通师资要素全域流动通道；优化财政土地资源配置，完善跨域统筹生均拨款机制；构建系统集成的治理格局，重塑教育空间现代决策体系。

人口是影响教育发展的基础性、长期性与战略性要素，学龄人口规模与结构变化深刻重塑着教育资源的空间布局。随着我国人口发展进入新常态，基础教育学龄人口总体呈现出绝对规模缩减与“潮汐式”波浪推移相交叠的历史性特征。“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键起步期，也是基础教育资源配置底层逻辑发生根本性转换的阵痛期与机遇期。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出，“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》进一步要求“建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度，优化中小学和幼儿园布局”。伴随我国人口发展进入“梯次变动、错位达峰、区域分化”的新阶段，传统以规模扩张为导向的静态布局模式正面临严峻挑战，学校布局调整已不再是单纯的“建多少学校、建在哪里”的教育系统内部工程，而是应对人口大变局、重塑基础教育生态的供给侧结构性改革。鉴于此，我们需要立足于教育强国建设的宏观视野，深度剖析“十五五”时期基础教育学校布局调整的政策走向、现实梗阻与行动路向，以期为构建同人口变化相协调、与区域发展相契合的教育资源配置新格局提供智库参考与实践镜鉴。 

一、“十五五”时期基础教育学校布局调整的政策走向 

学校布局是通过科学规划学校空间分布及资源配置，适应学龄人口动态变化，促进教育公平和质量提升。基于彼得·霍尔的政策变迁理论，政策范式转换体现为政策目标、工具及设置的同时性变化。“十五五”时期，我国基础教育学校布局调整正处于少子化与城镇化深度推进相互交织，发展目标从均衡发展到扩优提质，增量扩张模式受制于财政紧平衡的关键节点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）明确了基础教育学校布局调整的一系列政策走向，为适应人口变化与基础教育高质量发展战略目标提供了顶层设计。 

（一）城乡空间布局：从城乡二元转向分类治理 

基础教育学校的城乡布局是教育公共服务资源在城乡物理空间上的战略性配置与形态分布，关系到区域教育的可及性与空间正义的实现。受城乡二元体制的影响，我国基础教育学校布局呈现出分割式的配置特征。全面普及义务教育阶段，为保障适龄儿童的入学机会，基层曾广泛推行“村村有小学、乡乡有初中”的分散式广覆盖模式；随后伴随快速城镇化进程，部分地区为整合资源，又转向了以“撤点并校”为主的集中办学路径。当前，我国常住人口城镇化率已突破66%，城镇化进程步入“下半场”。学龄人口伴随随迁家庭在城乡间的大规模、常态化流动，以及出生人口“先增后减”的波动，构成了学校布局最基本的考量。学龄人口向中心城镇集聚与乡村生源缩减的客观趋势，要求基础教育学校空间配置跳出传统的统建统撤二元思维，向更精细化、适配化治理模式转型。顺应人口空间变动规律，《纲要》针对不同区域人口流动特征，作出了差异化的双向政策部署。一方面，面向学龄人口净流入的城镇地区，要求“扩大学龄人口净流入城镇的教育资源供给”，推动城市更新与新城建设中刚性落实教育用地；另一方面，面向人口持续流出的乡村地区，明确提出要“办好必要的乡村小规模学校”，限制了唯经济成本考量的过度撤并，坚守乡村教育底线与文化根基。从城乡二元逐步转向分类治理，既服务新型城镇化战略与乡村全面振兴战略，又保障随迁子女的平等受教育权与乡村儿童的就近入学权，为构建高质量、富有韧性的县域教育空间新格局奠定基础。 

（二）学段结构统筹：从学段分置转向纵向整合 

基础教育的跨学段统筹是打破传统学段划分下的物理空间壁垒，推动学校实体资源在不同学段间的纵向贯通与动态流转。在基础教育普及阶段，小学、初中与高中普遍实行独立建制，各学段学校在物理空间与用地标准上保持严格界限，分段式建校逻辑在学龄人口单向增长时期有效保障了各学段的规范运行。近年来，部分地区开始探索建设九年一贯制或十二年一贯制学校，但从整体格局看，学段间的物理隔离依然深重，常态化的跨学段学校资源互通机制尚未真正建立。当前，随着出生人口“先增后减”变动趋势的深刻演进，人口波动冲击正由学前、小学阶段梯次向初中乃至更高学段传递，学段间呈现出显著的“梯次错位”特征，小学学位需求渐趋见顶回落，而初高中学位正处于严峻的“渡峰”阶段。波浪式的人口变动轨迹，客观上要求学校布局逻辑跳出单向度的学段内规划，向具有空间弹性与柔性转换能力的纵向统筹范式转型。因此，《纲要》前瞻性提出“加强基础教育资源跨学段动态调整和余缺调配”。通过纵向贯通的空间共享与弹性调配，有效实现学校实体资产在不同学段间的平滑过渡，为构建适应人口周期波动、全学段协同的高质量基础教育学校布局体系提供关键支撑。 

（三）硬件资源供给：从底线达标转向扩优提质 

基础教育学校的建设标准与功能配置，是学校布局调整中实体空间形态的核心体现，决定了学校承载育人功能的能力上限。在基本均衡攻坚阶段，学校建设普遍遵循“底线达标”原则，配置标准锚定于生均指标与基本办学条件，有效保障了适龄儿童“有学上”的基本需求。《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》明确规定了生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积、生均教学仪器设备值等具体指标，成为基本均衡阶段学校建设的刚性约束。然而，随着县域学校规模差异加剧与人口空间分布变动，单纯追求底线达标的建设模式显现出结构性局限。一方面，乡村小规模学校按生均标准配置资源，固定成本难以覆盖，功能教室与专业设施不足；另一方面，城镇新建学校按生均指标配置资源，往往优先保障常规教室数量，专业空间被挤占。顺应人民群众教育需求由“有学上”向“上好学”跨越的客观规律，“十五五”时期学校建设走向以“扩优提质”为导向的品质提升新阶段。《纲要》明确将“推进基础教育扩优提质”作为核心任务，要求学校布局与建设标准从常规生存型空间向支撑五育并举的发展型空间转型，为建设公平优质的基础教育服务体系提供坚实的物质基座。 

（四）师资要素调配：从固化分配转向区域流动 

基础教育学校的布局调整不仅是物理空间的重新划定，更是内部核心教育要素的重组。其中，师资配置作为激活实体物理空间育人功能的核心软性要素，其在区域内的统筹调度与制度性流转，决定了布局调整后教育硬资源转化为实际高质量教育服务能力的系统效能。在传统教育治理模式下，教师编制与身份严格固化于特定的物理校区，其制度逻辑根植于相对稳定的学龄人口分布与行政区划管理传统，在保障基层单体学校基本教学运转上发挥了基础性稳定作用。伴随新型城镇化深入推进与教育治理现代化进程加速，当前县域教育面临着“学生数量变化快与教师规模调整周期长的非同时性矛盾”，僵化的配置模式显现出严重的结构性危机。《纲要》明确提出“加强校长、教师区域内统筹调配、交流轮岗”，以此作为破解结构性缺编与师资冗余的制度抓手。基层教育治理倡导深化新时代中小学教师队伍建设改革，推动“县管校聘”管理体制向实质性纵深发展。从固化分配转向区域流动，既是根治乡村教师存量富余与城镇师资结构性短缺的治本之策，也是提升县域教育公共服务整体效能的关键杠杆。通过教师要素的调配，旨在以高流动性、高质量的师资赋能相对固化的物理空间，实现基础教育投入产出效益的最优化配置与城乡师资的优质均衡。

 二、“十五五”时期基础教育学校布局调整的现实挑战 

“十五五”时期我国发展处于战略机遇和风险挑战并存的时期。基础教育学校布局调整旨在通过科学调控，实现基础教育资源的精准适配，提升区域物理空间的承载能力与育人效能，进而达成教育公平、质量与正义协同增进的目标。党的十八大以来，城乡办学条件持续改善，在基础教育学校布局与资源配置方面奠定了坚实基础。但伴随人口结构的历史性拐点与空间分布的重塑，既有布局模式正面临新的结构性挑战。 

（一）公平可及下基础教育学校布局的学位供需适配困境 

公平可及是教育公共服务供给的核心价值取向。从学理层面看，教育公平包含三个递进的维度：起点均等、过程均等与结果均等；可及性则关注服务在空间、机会与经济等维度上的可获得性。公平可及的基础教育学校布局须保证每个适龄儿童不论地域、家庭背景等，都能在合理的时空范围内获得有质量保证的学位。然而，进入“十五五”时期，学龄人口总量的历史性拐点及其空间分布的重构，导致传统静态资源配置模式难以为继，学位供需适配困境日益凸显。首先，学制周期的错位峰值引发跨学段资源结构性错配。受“全面二孩”政策及出生人口波动影响，小学与初中学龄人口峰值错位。根据人口预测，我国出生人口高峰产生的入学年龄人口高峰传递到小学、初中和高中阶段，各学段依次经历“达峰效应”和“过峰效应”。波浪式人口推进轨迹，使小学阶段校舍闲置，而初中学位紧张，凸显学校布局跨学段统筹的必要性。其次，人口空间分化加剧了城乡学位供需失衡。人口持续向中心城市与都市圈集聚，使学位供需张力持续固化。在人口净流入的城镇地区，外来年轻家庭的迁入推高学位需求，地方政府面临“学位保卫战”。然而，土地资源紧张与财政承压限制了学校扩容，新建学校难以跟进，局部地区“大班额”和“择校热”问题突出。乡村地区生源断崖式下降，微型“麻雀学校”增多，导致校舍闲置和教育经费浪费，加速乡村空心化，使留守儿童教育保障面临严峻考验。此外，学位预测模型依赖户籍数据，难以捕捉流动人口子女需求，规划往往滞后于实际变化。跨部门数据壁垒制约学龄人口动态监测与预警，而学校建设与撤并周期长、成本高，缺乏基于年度人口波动的弹性调整机制，导致资源配置始终落后于人口变动节奏。 

（二）优质均衡下基础教育学校布局的师资配置流动障碍 

“优质均衡”是义务教育高质量发展的核心表征，强调从资源均等走向质量与公平的同频共振。“均衡”重在进一步缩小区域、城乡、校际、群体的教育差距，切实兜住底线、抬高底部；“优质”重在落实立德树人根本任务，强化教师队伍建设，提升教育教学质量，促进学生全面发展和健康成长。优质均衡目标的实现有赖于师资在城乡、学校、学段间的科学配置与有序流动。然而，学校布局调整更涉及基础教育师资的区域再分配。首先，师资呈现总量过剩与结构性短缺并存的困境。随着学龄人口下降，全国教师需求结构性失衡明显。有研究表明，至2035年，全国小学教师可能总量过剩约150万人，而初中教师在应对短期入学高峰时将出现阶段性短缺。人口“错位达峰”使小学教师难以跨段补充初中学位。音体美及心理健康等专业教师在乡村学校中长期不足，学校集中并不能缓解专业师资短缺，限制了集中办学的质效提升。其次，教师编制管理的刚性及“单位人”属性阻碍了师资流动。现行“编制到校”模式将教师身份绑定于特定校区，导致“有编无生”与“有生无编”现象并存。尽管“县管校聘”改革意在打破校际流动障碍，但城乡学校在工作环境、福利待遇与职业发展上的差异，使优质教师流向薄弱学校的内生动力不足。跨区域调配受制于复杂的人事与社保关系，新建学校常因缺乏优质师资而低效运行。最后，频繁的布局调整加剧了教师安置与职业转型的次生风险。学校撤并与新建不可避免地引发教师职业震荡。乡村学校撤并过程中，部分教师面临分流至边缘岗位或“待岗”，不仅产生职业不安全感，也造成教育人力资源浪费。区域中心学校建成后，教师需应对更复杂的生源结构与更大班额，承担教学与生活管理双重职责。 

（三）合理高效下基础教育学校布局的财政土地效率约束 

习近平总书记指出，要“建立健全更加合理高效的教育资源配置机制”。合理高效的核心在于聚焦在资源总量有限条件下，如何通过优化资源配置方式，达到兼顾公平、效率和可持续发展的目标。然而，实现合理高效的教育资源配置，要求财政投入与土地供给随人口变动而灵活调配、精准匹配，避免资源错配与闲置浪费。在地方政府财政紧平衡背景下，财政与土地成为制约教育空间供给与资源利用效率的核心瓶颈。首先，人口净流入的城镇地区面临建设赤字与土地财政依赖双重压力。新建学校需承担高昂的征地、拆迁及基建成本，而教育用地在与商业、住宅用地的规划博弈中处于弱势，面临“规划难”和“落地难”困境。土地稀缺与地方债务承压，使城镇学校被迫采取“向上要空间”或在有限校园内“存量挖潜”，既压缩了生均活动空间，也限制了专业功能教室和优质教育设施的配备，从而削弱了“扩优提质”的政策初衷。其次，人口流出的乡村地区则面临闲置资产盘活困境和沉没成本压力。小微学校撤并后，遗留的校舍、土地和设施成为难以处置的财政负担。一方面，产权关系复杂、管理主体不明确，增加了资产流转与再利用的法律障碍；另一方面，“空心村”公共服务设施需求有限，老旧校舍维护和改造成本高昂，导致闲置教育资产难以有效利用。基层财政陷入效率困境，即维持小规模学校运转生均成本高，撤并则使巨额公共投资成为沉没成本。最后，滞后的财政转移支付机制加剧了区域资源错配。中央与省级财政转移支付未能及时响应人口高频流动，资金分配仍依附静态户籍和行政区划，导致财政负担在流入地与流出地之间存在错位，流入地政府承接外来学生面临巨大的财政压力，扩容教育空间缺乏充分财力补偿，人口流出地则持续消耗不匹配的经费，形成制约学校布局动态优化的系统性障碍。

 （四）协同共治下基础教育学校布局的治理运行梗阻 

《中国教育现代化2035》明确提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”，强调政府、学校、家庭、社会多元主体共同参与、协同发力。学校布局调整不仅是空间资源的重组，更影响着区域教育利益格局，是对基层教育治理能力的现代化考验。在追求规模和资源集约效应的过程中，若缺乏细致的人性化配套治理，可能引发跨部门协同不畅、决策机制单向、治理响应滞后等系统性挑战。首先，跨部门协同壁垒导致规划碎片化。城乡学校布局调整是跨部门的重大决策，涉及教育、发展改革、财政、城乡建设、人力资源等部门，当前人口变化影响加剧、教育资源内涵拓展，协调起来难度加大。部门间缺乏常态化的数据共享和政策协同，教育空间规划难以无缝嵌入城镇化总体布局。学位预测、学校建设、师资调配等环节分属不同部门管理，信息不对称导致规划与执行脱节。其次，决策机制单向性引发公众参与不足。学校布局调整常采用简单的“自上而下”行政指令方式，社会风险评估和公众参与不足。部分地方在撤并方案制订前缺乏对当地人口结构、交通条件等要素的系统调研，未能充分听取社区和家长的合理诉求，容易引发基层社会矛盾。有研究指出，布局调整后新增的交通和食宿成本完全由农村居民承担，尤其在偏远地区加重了教育成本负担的不公平。最后，治理响应滞后难以适应人口动态变化。传统以五年为周期的静态规划模式，难以应对学龄人口变动的动态特征。缺乏基于年度人口波动的弹性调整机制和跨部门预警能力，地方政府难以及时调整学校布局策略。

 三、“十五五”时期基础教育学校布局调整的行动路向 

“十五五”时期是教育强国建设承上启下的攻坚阶段。基础教育学校布局本质是教育公共服务供给体系在地理空间与人口结构上的深度重构。面对“十五五”时期的现实挑战，学校布局调整须跳出“就校论校”的工程建设思维。以供需协调、优质均衡、提质扩优、包容共治的公共服务价值为底层逻辑，系统构建基础教育学校布局调整的行动路向。 

（一）实施学龄人口动态统筹，实现学位供需动态适配 

学位供需适配本质上是一个时空资源配置问题，要求在时间维度上匹配人口变动的周期性节律，在空间维度上匹配人口集聚与扩散的分布格局。从实践层面看，实施学龄人口动态统筹需从数据支撑与制度设计协同推进。首先，应打破教育、公安、卫健、统计等部门间的数据壁垒，建立跨部门共享的学龄人口动态监测平台。该平台应整合出生人口、户籍迁移、居住证办理、义务教育入学等多源数据，利用大数据分析技术，实现分区域、分学段、分年度的学龄人口变化趋势预测与峰值预警。预测周期应从传统五年规划缩短至年度甚至季度，为学位资源的动态调整提供实时数据支撑。正如有学者指出，“人口变动的不确定性要求教育规划必须从‘预测-响应’模式转向‘监测-适应’模式”，通过高频数据更新与滚动预测，提升规划的前瞻性与精准度。其次，针对小学与初中学龄人口“错位达峰”的结构性矛盾，建立跨学段学位统筹机制。学龄人口低谷期出现的小学校舍与师资富余，不宜简单采取撤并或长期闲置方式，而应通过校舍功能改造、师资转岗培训等途径，梯次转化为初中阶段学位扩容的储备资源。从国际经验看，日本在应对“少子化”冲击时，同样采取了中小学设施共用、校舍功能灵活转换的策略，有效降低了人口变动对教育资源配置的冲击。以数据监测与跨学段调配协同发力，推动学位资源配置从被动应对人口变动的技术性操作，转向主动适配教育发展规律的战略性安排。 

（二）依托“县管校聘”改革，畅通师资要素全域流动通道 

师资要素的合理流动与科学配置，是学校布局调整从物理空间重构迈向基础教育优质均衡的核心支撑。畅通师资要素全域流动通道，应以“县管校聘”改革为制度抓手，打破“编制到校”的固化藩篱，确立教师作为“系统人”而非“学校人”的身份属性。县级教育行政部门依据学龄人口变动监测数据，按年度核定各学段、各学校的教师需求总量，在县域范围内统一调配师资力量，实现编制资源随学生走、教师配备随需求动。首先，在跨学段层面，针对小学与初中“错位达峰”的结构性特征，建立富余教师向紧缺学段流动的转岗培训与资格认定机制。通过系统性的转岗培训、学科教学能力提升及教师资格的学段衔接，引导小学富余师资有序补充至初中教学岗位。其次，在跨校际层面，可借鉴北京、浙江、湖北等地的经验，通过深化集团化办学与学区制管理改革，构建“智慧型”“多类别”“联合式”的教师交流轮岗模式。通过课程共建、集体教研、同课异构等活动，促进优质师资在集群成员学校间有序流动。同时，需关注农村学校、小规模学校在集群中的主体性地位，避免其成为牵头校的“复制品”或“附庸”，确保师资流动真正服务于质量提升而非单向输出。最后，在跨区域层面，适应人口跨区域流动带来的师资供需格局变化，探索更大范围的师资要素流动机制。在省级范围内建立编制统筹调剂机制，将人口流出地区富余的教师编制指标调剂至人口流入地区，推动教师人事关系、社会保险等配套政策的跨区域衔接，消除教师跨区域流动的制度障碍。 

（三）优化财政土地资源配置，完善跨域统筹生均拨款机制 

财政投入与土地供给是学校布局调整的基础性保障要素。建立与常住人口变化相协调的公共教育服务供给机制，是“十五五”时期优化基础教育学校布局调整中财政土地资源配置的核心方向。首先，在空间资源供给维度，实施“城扩乡活”的差异化资源配置策略。一方面，加快学龄人口净流入地区和城镇的教育资源扩容。采取新建、改扩建、政府购买学位等多种方式综合施策。对于人口集聚规模较大、土地资源相对紧张的中心城区，优先通过城市更新、存量建筑改造等途径挖掘存量空间潜力；对于新区开发、人口导入较快的区域，建立学校建设与住宅开发同步规划与建设的联动机制；对于短期内学位缺口难以通过公办扩容完全覆盖的区域，探索政府购买普惠性民办学位的多元化供给路径，确保学位扩容速度跟得上人口流入节奏。另一方面，妥善盘活人口流出地区的闲置教育资产。针对乡村小规模学校撤并遗留的校舍与土地，应出台跨部门的闲置资产处置与流转指导意见，探索将其改造为乡村康养、社区文化中心或研学基地，有效化解沉没成本压力。其次，在财政资金保障维度，改革配套的转移支付体系，推动教育经费“钱随人走”。建立以常住学龄人口为基数的生均拨款机制。将生均公用经费、校舍维修改造经费等教育专项资金的核拨依据，由静态户籍人口彻底转向动态常住人口，确保财政资金能够随学龄人口流动实现跨区域携带。同时，在省级及以上层面强化跨区域财政统筹机制，加大对人口净流入地区的财力补偿力度，缓解流入地政府因承接大量随迁子女而剧增的财政压力，从根本上破除制约学校布局动态优化的系统性财政障碍。 

（四）构建系统集成的治理格局，重塑教育空间现代决策体系 

学校布局调整涉及教育、发改、财政、规划、住建等多个部门，涵盖学位预测、学校建设、师资调配、财政保障等多个环节，是一项复杂的系统性工程，核心在于构建“多规合一、多元参与、数智赋能”的协同治理框架，体现空间正义的价值诉求。首先，建立多规合一的跨部门协同机制。将学校布局规划深度嵌入国土空间和新型城镇化规划。建立由教育部门牵头，发改、财政、规划、住建等部门常态化参与的联席会议制度，实现学校布局规划与城市开发时序、人口导入节奏、财政承受能力的统筹衔接。其次，完善多元参与的民主决策机制。在学校撤并、新建或改扩建决策中，建立听证制度和社会风险评估机制。决策前系统调研人口结构、交通条件、学生就学路径，形成科学论证报告；决策中通过听证会、座谈会等形式广泛听取家长、社区、学校及乡镇政府的意见建议；决策后配套解决学生交通、食宿等保障问题，关注弱势群体的就学负担，避免因布局调整加剧教育不公。最后，构建数智赋能的动态治理机制。运用跨部门政务大数据构建起“高分辨率”且“跨代孪生”的人口底图，为教育设施精准配置提供数据支撑。依托大数据、人工智能实现学龄人口分布、学位容量、师资配置、财政投入的动态模拟，为地方政府提供“年度监测、动态微调”的决策支持，提升教育空间治理对人口变动的快速响应能力。

（作者：祁占勇 陕西师范大学教育学部教授、博士生导师；李小凤/陕西师范大学教育学部博士研究生。）