杨东平：中国教育不平等的新问题

　　流动儿童的基本情况

　　截止2010年11月，全国17岁以下流动儿童数量达3581万，占儿童总数的13%。其中城镇流动儿童数量3106万，占城镇儿童总数的25%。广东省（408万人）、浙江省（280万人）、江苏省（214万人）、山东省（194万人）和四川省（191万人）分列流动儿童总数的前五。在大城市中，以上海为例，流动儿童要占到学龄人口的43%。

　　我们现在对流动儿童的制度安排，首先关注的是义务教育，流动儿童接受义务教育是纳入政府视野的，有一个基本的制度性安排，就是“两为主”的政策：即以流入地城市为主，以公办学校为主。流动儿童在流入地入读公办学校的比例，2010年为69%；2013年约为80%。但这是一个平均数，在流动儿童最为集中的大城市，这个问题更复杂一些。

　　流动儿童的义务教育问题，最重要的变化是2014年以来，随着国家对特大城市人口规模的控制，流动儿童的教育机会发生了极大的逆转，北上广深等地高门槛限制流动儿童入学。北京将原先入学门槛的“五证”变成了二十八证，“五证”是父母在京务工就业证明、实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地出具的在当地没有监护条件的证明。北京各区县出台的实施细则普遍增加了多项附加或细化条件，如：父母在京务工就业证明需要提供规范有效的劳动合同、社会保险个人权益记录、受聘单位法人证书或营业执照复印件（加盖公章）、单位人事部门出具的工作证明；实际居住证明需要提供租房合同、房主房产证和身份证复印件、半年以上的租房完税证明、缴纳水电气和电话费银行单据、居住地社区流动人口管理部门的登记证明等等。济南要求外来娃入学的门槛是父母学历在大专以上。各地都在纷纷高筑门槛，所以城市儿童的教育面临更大的困难。

　　流动儿童的面临的不仅仅是义务教育，学前教育群体要更大，但基本是在我们的关注之外。初中后的教育问题也非常大，已经有大量的初中后的儿童沉淀在城市。城市初中后的教育，上海是对农民工子女开放了高中阶段的职业技术教育，每年大概有5000多个名额。而北京的初中后教育是完全不对农民工开放的。在北京的调查发现，尽管不给他们提供教育，但绝大多数农民工的子女是回不去的，还是沉淀在城市社会当中。“异地高考”的推进，各地的差别也很大。

　　造成流动儿童和留守儿童教育问题的根源，就是我们采取的一种“经济吸纳、社会排斥”的城市化模式，仅仅把农民工作为劳动力资源来接受，而不给他平等的市民待遇和社会保障。这个问题的根本解决，国家的方案是通过户籍制度改革，使更多的农民工成为新市民，这个方向无疑是正确的。2014年7月30日，中共中央政治局通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求2020年以前推动1亿人落户，提出了四个概念就是：全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市的落户条件，严格控制特大城市的人口规模。刚才济南的做法就是属于第三类，合理确定大城市的落户条件，把农民工的家长的学历要求提到这个程度；严格控制特大城市人口规模，就是北上广的做法。北上广现在大多采取积分制的方式来落户，但是能够达到积分制条件的基本上都是海外精英、企业经理，农民工是不可能达到积分落户条件的。2015年7月，广东省发改委出台文件，提出2020年吸收1300万流动人口在城镇落户；但是，放开户口申请登记常住户口的城市是除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山市以外。放开的是没有经济活力、没有就业机会的城市，认为这才叫有序流动，这是完全违反市场规律和人口流动自身规律的。所以2020年究竟如何实现这么一个目标，还要画一个巨大的问号。这是当前户籍制度改革面临的最大问题。

　　2016年2月， 国务院发布《加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，是关于留守儿童保护的重要的文件。这个文件强调了坚持家庭尽责，落实家庭监护主体责任。坚持政府主导。民政部门牵头，教育、公安、司法行政、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制。坚持全民关爱。充分发挥村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等各方面积极作用。坚持标本兼治。既立足当前，又着眼长远，从源头上逐步减少儿童留守现象，为农民工家庭提供更多帮扶支持。各地要大力推进农民工市民化；引导扶持农民工返乡创业就业。这个过程还在继续之中，需要大家继续来关注和推进这个问题。