史利平：信息技术与教育融合创新的政策障碍及其消解逻辑

信息技术的迅猛发展为教育场域带来了结构性的变化和革命性的影响。2018年教育部颁发《教育信息化2.0行动计划》，明确将“坚持融合创新”作为一项基本原则，提出要“发挥技术优势，变革传统模式，推进新技术与教育教学的深度融合，真正实现从融合应用阶段迈入创新发展阶段，不仅实现常态化应用，更要达成全方位创新”。教育政策作为教育发展不可或缺的制度设计，发挥着重要的导向和引领作用。但是，由于当前关于深入推进信息技术与教育融合创新政策中存在着的障碍在一定程度上影响和制约着两者在融合创新过程中的生成逻辑和实践探索。为此，本文尝试基于对当前我国信息技术与教育融合创新相关政策的深入分析，厘清信息技术与教育融合创新在政策上的障碍表征，并规划信息技术与教育融合创新的政策路径，以期为新时代教育信息化发展提供合法化和合理化的制度保障，从而发挥教育信息化对教育现代化的支撑与引领作用。

一、信息技术与教育融合创新的政策发展态势

作为跨世纪教育改革的一项重要内容，教育信息化不断被各国纳入新一轮的教育改革中。比如，联合国教科文组织的“教育信息化促进教学变革”计划，美国的“国家信息基础设施”与“信息高速公路”计划，欧盟的“尤里卡计划”，东盟的ICT国家计划，日本的“教育信息化指南”计划，韩国的“让教育适应信息时代”计划，以及澳大利亚的“数字教育革命”计划等。2005年，联合国教科文组织将信息技术与教育融合发展过程分为起步、应用、融合和创新四个阶段。与发展阶段相适应，我国教育信息化政策的制定也实现了“融合应用”向“融合创新”的转变。

2012年3月，教育部印发了《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》，第一次明确地将“深度融合，引领创新”作为工作方针并提出：“探索现代信息技术与教育的全面深度融合，以信息化引领教育理念和教育模式的创新，充分发挥教育信息化在教育改革和发展中的支撑与引领作用。”至此，我国开启了以“融合创新”为目标和核心理念的教育信息化发展征程。由于国家层面的政策是各级地方政府制定政策的主要依据，具有导向性。因此，本文在收集关于信息技术与教育融合创新政策的研究样本时，集中于国家层面公开颁布的政策文件，未包括各级地方政府所制定的相关政策。

在政府官网以“教育信息化政策”为主题词（2012年3月至2019年8月）进行检索，搜集到相关政策共计94项。在内容上，信息技术与教育融合创新的相关政策主要分为两类。一类是关于信息化发展的整体规划，包括：总的纲领和行动计划，如《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》（教技〔2012〕5号）、《教育信息化“十三五”规划》（教技〔2016〕2号）等，共计3项；会议纪要，如教育部网络安全和信息化领导小组的会议纪要等，共计5项；领导人讲话，如杜占元同志在2018年全国教育信息化工作会议上的讲话等，共计6项；教育部历年教育信息化年度工作要点，共计7项。另一类是关于信息化发展的单项政策，该类政策主要集中在五个方面：一是在基础环境方面，包括《中小学数字校园建设规范（试行）》（教技﹝2018﹞5号）等，共计4项；二是在教育资源和网络方面，包括《教育部办公厅关于严禁有害APP进入中小学校园的通知》（教基厅函〔2018〕102号）等，共计17项；三是在信息化管理方面，包括《教育部 财政部 人力资源社会保障部关于进一步加强教育管理信息化工作的通知》（教技〔2013〕2号）等，共计9项；四是在教与学应用方面，包括从2014年开展的“一师一优课、一课一名师”活动等，共计7项；五是在保障措施方面，包括《教育部关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》（教师〔2019〕1号）等，共计26项。同时，还有一些政策是针对不同学段信息化发展以及规范相关行业标准而颁布的，如《基础教育教学资源元数据》系列教育行业标准（教技〔2017〕5号）等，共计11项。

可以看出，围绕融合创新的阶段性目标，我国逐步建立起较为完备的教育信息化政策体系。在总体框架上，我国的教育信息化政策始终以“育人”目标为轴心，方向性引领的总体目标和支撑性实施的操作性目标有机整合，共同构成了多元结构的政策体系。在政策取向上，实现了两大转变：一是从主要关注社会需求转变为社会需求与个人需求并重；二是从主要关注“物”，转变为关注“人”，再到“化人”“化物”的齐头并进。但是作为一项系统工程，信息技术与教育融合创新是要引发教育系统的全面创新与变革，而当前的政策中还存有的障碍在一定程度上影响和制约着融合创新实践发展方向和目标的精准把握。

二、信息技术与教育融合创新的政策障碍表征

“教育政策分析的内容包括教育政策的内容分析、教育政策的过程(教育政策决策、执行和评价)分析、教育政策的价值分析和教育政策的环境分析。”教育政策作为价值、内容、过程和环境的统一体，内在地规定了教育政策的价值分析、内容分析、过程分析和环境分析并非各自独立，而是相互联系、彼此影响的。基于该分析框架，本文对收集到的政策文本进行价值、内容、过程和环境四个维度的深入分析发现，当前我国的信息技术与教育融合创新政策所存在的障碍主要有如下表征。

（一）政策价值障碍

在现象形态上，教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择；在本体形态上，教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”；在政策过程的意义上，教育政策的价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。当前，信息技术与教育融合创新的政策价值障碍表征主要集中于政策过程层面的有效性不高。

教育政策的价值分析以价值理性统率工具理性，以公平价值统率效率与自由，把教育公平作为政策分析最为基本的价值评价尺度。在信息技术与教育融合创新的政策中，价值选择所体现的也是教育公平。为此，国家在相关政策中重点关注和扶持农村地区、贫困地区的信息化建设。在信息化的基础设施建设中，《教育信息化2.0行动计划》推进网络条件下的精准扶智，实施支持“三区三州”为重点深度贫困地区的“网络扶智工程攻坚行动”；在教师培训上，《关于实施全国中小学教师信息技术应用能力提升工程2.0的意见》中提出，要实施创新培训平台“三区三州”对口帮扶项目和推进中西部地区“双师教学”模式培训改革。在信息化经费投入上，《关于推进网络扶贫的实施方案（2018—2020年）》指出：“引导基础电信企业加大面向贫困地区和贫困人口的优惠力度，鼓励推出扶贫专属资费优惠，减轻贫困群体宽带网络使用负担。”

目前农村地区和贫困地区中所存在的诸多历史和社会不利因素，在一定程度上制约着信息技术与教育融合创新政策教育公平价值选择的实现。但就相关政策本身而言，当前的相关政策更多关注的是外在的“输血”，即在建设投入、经费投入和人员培训等方面的倾斜与扶持。虽然这些政策为实现当地的信息技术与教育融合创新奠定了前提和基础，但是对于融合创新所提出的教育体系全面创新实现，相关政策还需要从“输血”向“造血”的转变。在政策的制定过程中，要更多地关注农村地区、贫困地区的异质性，立足于该类地区的发展实际，制定推动该类地区信息技术与教育融合创新内生力的专项政策从而有效提高政策价值的有效性。

（二）政策内容障碍

教育政策内容分析在本质上体现了教育政策的目的性追求和“实质理性”，主要回答“政策是干什么的”这一问题，这种回答不是形式化的，而是必须回答“政策通过什么实现什么”这些实质性内容，以保证政策内容的合理性和可行性。而教育政策内容中存在的不明确和不完善将会对教育政策效能的发挥产生直接的障碍。

一个完整的教育政策规范包括目标、对象和措施三个要素：教育政策目标就是教育政策要达到的目的；教育政策对象是指教育政策问题所涉及的主体，即解决谁的问题和由谁解决问题，包括哪些人和组织；教育政策措施是指要采取什么样的政策规范来解决教育政策问题、实现教育政策目标。信息技术与教育融合创新政策的内容障碍主要体现在政策目标缺乏明确性，政策对象缺乏详尽性。

首先，政策目标缺乏明确性。教育政策目标与教育政策的成败直接相关，而缺乏明确性、针对性、科学性和完整性的教育政策目标会对教育政策的实施产生一定的障碍。资金投入作为信息技术与教育融合创新的基础前提和重要保障，是政策目标中最关键的一个。当前，我国的信息技术与教育融合的资金投入政策目标多是定性的描述，缺少具体、明确的数量化指标。例如，《教育信息化“十三五”规划》中提出：“要明确教育信息化经费在当地生均公用经费、教育附加费中的支出比例。”《中小学数字校园建设规范（试行）》中提出：“硬件、软件（含资源）和运维（含培训）的经费投入要比例合理，不能只关注硬件投入，要加大应用和培训方面的经费投入。”

在《教育信息化十年发展规划（2011—2020 年）》的征求意见稿中曾提出“各级政府在教育经费中按不低于8%的比例列支教育信息化经费，保障教育信息化拥有持续、稳定的政府财政投入”的要求，但在正式颁布时却去掉了该数字目标。相对于描述性资金投入目标，明确具体的数量化指标更能够增强政策执行的有效性。虽然我国的教育信息化发展还存在着地区发展不均衡的现象，但在相关的政策制定中，可以通过设定最低基准的方式，进一步明确教育信息化经费在教育经费中所占的具体比例。同时，还要明确规定教育信息化经费在基础环境建设、资源购买服务和运维经费的所占具体比例，从而提高信息技术与教育融合政策的执行效果。

其次，政策对象缺乏详尽性。信息技术与教育融合创新的政策对象中，“解决谁的问题”重点指向学生和教师，即要全面提升教师和学生的信息素养，实现教学方式和学习方式的变革和创新。但是，当前信息技术与教育融合创新的政策内容中对于教师和学生的信息素养还未形成完备的评估指标体系和模型。

《中小学数字校园建设规范（试行）》指出：“学生信息素养的发展重点是全面提升信息化学习能力，从学习态度与思想意识、学习方式与技能两个方面对学生的基本信息素养进行规定；教师信息素养的发展重点是全面提升信息化教学能力，从工作态度与信息素养、教学方法与技能两个方面对教师的基本信息素养进行规定。”基本信息素养作为教师和学生信息技术常态化应用的基础，发挥着不可或缺的作用。但是，要想实现教学方式和学习方式的全方位创新，还需要教师和学生具有更高水平的信息素养，形成信息化思维，将信息技术从浅层的技术操作层面“内渗”于课堂教育教学活动之中，在实现教育教学场域各要素的信息化表征的基础上完成二者的深度融合。而当前相关政策内容中的教师和学生基本信息素养无法满足融合创新的需求，因此亟须制定关于教师和学生高水平信息素养的相关政策。 

教育资源作为教师和学生变革教学方式的重要支撑，是信息技术与教育融合创新的基础平台。教师和学生作为教育资源的使用者，其需求是教育资源建设的起点和目标。《中小学数字校园建设规范（试行）》中提出“鼓励师生、技术人员共建个性、特色化的校本资源库”，《网络学习空间建设与应用指南》中指出“支持个性化资源推送，实现精准服务，创新资源供给模式”。但是由于缺乏相关的配套鼓励政策，还未形成数字教育资源版权的保护政策，无法充分调动教师和学生参与教育资源建设的积极性。

（三）政策过程障碍

教育政策的过程分析主要回答“为了实现一定的政策目标，教育政策是怎样形成的以及如何执行的”这一问题，涉及教育政策从确立政策问题到政策评价的所有形式化阶段。在教育政策中存在的诸多不利影响因素，会导致执行过程与政策目标的偏离。教育政策过程分析主要包括政策形成、政策执行和政策评价。当前，信息技术与教育融合创新的政策过程障碍主要体现为政策执行主体责权不太明晰，政策评估监督的效力不强。

首先，政策执行的主体责权不太明晰。政策执行是运用政策解决教育现实问题的直接环节和枢纽。政策执行主体则是落实教育政策目标的主要行为主体，发挥着主导作用。在我国，依附于现行的行政体系，形成了自上而下的教育政策执行委托代理链。各级人民政府、教育主管部门、其他有关部门以及各级各类学校成为教育政策的主要执行者。《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》提出：“国务院教育行政部门负责统筹规划、部署、指导全国教育信息化工作，各有关部门积极支持，密切协作，共同推动。”教育部在2016年成立了教育部网络安全和信息化领导小组，明确了办公厅、政法司、规划司和人事司等十五个司局以及电教馆和信息中心的职责分工。对于参与教育政策执行的不同主体而言，如何克服各自的身份局限，保证教育政策执行的顺利进行，需要在相关政策中对其责、权、利进行明确的规定，实现三者的有效统一。

其次，政策评估监督的效力不强。教育政策评估监督是在对教育政策自身的质量和实施效果进行评价和估量的基础上形成价值判断，从而提高教育政策决策的科学性和有效性。自2014年起，国务院教育督导委员会办公室组织国家督学、教育部和相关专家，开始了我国教育信息化工作的专项督导检查。教育部作为信息技术与教育融合创新的政策制定机关和执行机关，也是实施评估监督的重要主体。与此同时，教育部和其他监督部门之间还存在着利益相关性。这种“从教育评教育”的内部评估监督在一定程度上影响着政策评估监督的效力。《教育信息化2.0行动计划》提出：“全面开展面向区域教育信息化的督导评估和第三方评估，提升各地区和各级各类学校发展教育信息化的效率、效果和效益。”但就目前而言，我国尚未建立完备的信息技术与教育融合创新政策第三方评估监督的方案与机制,未能实现外部评估监督与内部评估监督的有机结合。

（四）政策环境障碍

任何一种主体的活动都不能脱离环境对它的影响与作用，教育政策作为一种主体性的活动与过程，是在一定环境中产生的，它的执行与发展又受到其所在环境的影响。当前，我国信息技术与教育创新的政策环境障碍主要表现为体制和制度环境不健全。

我国信息技术与教育融合创新主要是在自上而下的政治管理体制下进行的。教育信息化是一项复杂的系统工程，渗透于各级各类教育和培训的各个层面，包括基础设施建设、资源开发、应用开展、标准化、技术研发、人才培养、国际合作等多方面工作，需要组织协调各级政府相关部门、各级各类学校、企事业单位、社会团体等多方面力量。而多方参与主体的加入，要求形成与之相适应的管理体制，建立完备的信息技术与教育融合创新的体制环境，这样才能够充分调动基层学校信息化建设的积极性，发挥企业在市场资源配置中的决定性作用。

另外，教育信息化法制建设的缺失在一定程度上也制约着信息技术与教育的融合创新。《构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面有效机制的实施方案》中提出，要“建立健全政策环境，加快推进教育信息化法制建设”。《教育信息化十年发展规划（2011—2020年）》中也提出完善教育信息化相关法规，加快推进教育信息化法制建设。但到目前为止，相关的法律法规还尚未正式颁布。

三、信息技术与教育融合创新政策障碍的消解逻辑

面对当前信息技术与教育融合创新在政策价值、内容、过程和环境方面的政策障碍，需要寻求消解这些障碍的政策路径，即客体和主体与“化物”“化人”相结合，明晰信息技术与教育融合创新的政策价值；顶层设计与基层创新相配套，完善信息技术与教育融合创新的政策内容；动力机制与控制机制相协同，优化信息技术与教育融合创新的政策过程；管理体制和制度建设相协调，提升信息技术与教育融合创新的政策环境。

（一）客体和主体与“化物”“化人”相结合，明晰信息技术与教育融合创新的政策价值

当前我国的教育信息化主要还是围绕“客体”展开，即使涉及“主体”，也没有在意识、情感、态度领域做深度介入，更多的是“政策决定需要”，而非“需要决定政策”，一部分政策没有真正深入“人心”，没有为主体所主动接受。在政策价值取向上，未来需要更加重视“育人”目标和“以人为本”的理念，实现社会需求与个人需求并重，“化物”“化人”齐头并进。人是信息技术与教育融合创新的主体，要凭借信息技术给教育带来的结构性变化，将信息技术从器物的工具层面上升到与人生命相统一的价值层面，从而实现信息技术由“外推”向“内生”的转化。

同时，世界各国在教育信息化政策的内容上存有一定的差异，但对基础设施的建设、教师信息技术的技能培训、数字化学习资源的开发以及信息化技术的应用都极为重视。中国的教育信息化政策价值取向则体现出很强的“客体”特征和公平导向性，更为重视农村、贫困和民族地区，力图缩小并跨越“数字鸿沟”。我国信息技术与教育融合创新政策在价值选择上既需要借鉴他国的成熟经验，又需要关注“本土问题”，构建信息技术与教育融合的“中国体系”和“中国话语”。因为，教育信息化的技术、理论甚至模式都可以进口，但问题是不能进口的，基于问题而形成的价值取向也不能是进口的。

（二）顶层设计与基层创新相配套，完善信息技术与教育融合创新的政策内容

信息技术与教育融合创新政策具有系统性的特征，在制定过程中尤其需要注重政策间的联系与配合，建立不同层次、不同功能的系列政策或配套制度。教育信息化政策各环节虽都不可缺少，需要强调整体功能，但并非任何环节都同等重要。问题的主要矛盾在不同阶段、不同时期不尽相同，需要针对不同问题的性质和“限制因子”,抓住政策制定的短板重点突破，实现信息技术与教育融合创新“多、快、好、省”地推进。

在信息技术与教育融合创新政策的制定过程中，要将“共性”和“个性”、顶层和基层有机结合、相互融通。我国此前的信息化政策制定和实施主要依靠政府部门宏观管控逻辑下“自上而下”地推动。而信息技术与教育融合创新所带来的是教育体系的革命性变革，仅仅依靠顶层设计是远远不够的，需要将顶层设计与基层创新有效地结合，形成自上而下与自下而上的融通。

（三）动力机制与控制机制相协同，优化信息技术与教育融合创新的政策过程

信息技术与教育融合创新政策的运行过程中，动力运行机制和控制运行机制相互协同发挥作用，有助于共同推动政策的运行。推动教育信息化的初期动力主要集中于行政部门，而伴随着信息技术与教育融合程度的加深，学校、教师和学生都将信息技术视为教育场域不可或缺的内在因素和自身发展的必要条件。这就使信息技术在教育场域中的动力机制从主要依靠外在推动转变为内在需求。因此，信息技术与教育融合创新的政策在实施过程中，需要更多地关注各应用主体的内在需求，形成促进内生发展的内部动力机制。如果直接利益相关者“主体缺席”，游离于信息技术与教育融合创新的实施过程之外，就会导致“政策下不去、实践上不来、应用走不通”的困境。

要保障信息技术与教育融合创新政策实施的协调配合，使不同层级和不同部门方向一致、步调协调，防止单打独斗、相互脱节。我国此前教育信息化政策的推进主要依靠高一级的行政权力来推动下级行政部门、学校的协同。信息技术与教育融合创新政策则更强调行政体系之外更大范围和更深层次的协调，鼓励各类第三方评估机构、民间智库、企业、基金会、社会团体等社会力量参与进来。如果在政府行政体系基础上多一些以实际需要为指向的多元主体自发集聚，那么会大大提高信息技术与教育融合创新政策实施的效果。

（四）管理体制与制度建设相协调，提升信息技术与教育融合创新的政策环境

在信息技术与教育融合创新的新阶段，创设和优化良好的政策环境尤为关键。为了适应信息技术与教育融合创新所带来的结构性变化，需要构建精准服务的教育组织领导框架，即优化现有的层级组织管理框架，鼓励地方、学校将精准服务作为教育信息化组织管理的目标，在实现有效组织管理的基础上创新组织领导框架，合理压缩教育行政部门的层级，变垂直化的教育管理组织为扁平化的管理方式，加强管理组织的横向联合，利用信息技术与教育深度融合所形成的各种信息化管理平台，实现精准服务。在制度建设方面，要加快构建与扁平化组织框架相适应的相关制度，从而为管理体制的运行形成有效的保障。

政策的制定和实施并不意味着政策过程的最终完结，必须要进行与之相应的政策监督和政策评估，才能够完成信息技术与教育融合创新政策系统的闭环。我国要进一步提高信息技术与教育融合创新的教育信息化评估督导工作，建立科学的评估督导管理制度，完善政策控制运行机制，实现对政策执行和效果的有效监管；建立健全中央、省、市、县多级联动的教育信息化政策评估督导体系，细化教育信息化相关指标，提高督导的科学性和有效性。同时要加快建立政府、企业、行业、第三方机构深度参与的教育信息化督导评估机制，实现内部评估与外部评估的结合，提高政策评估督导的有效性。

总之，在我国发展进入新时代的历史进程中，融合创新成为教育信息化发展的新目标。我国需要明晰政策价值、完善政策内容、优化政策过程、提升政策环境，以更好地发挥教育信息化政策的方向性引领作用，为教育信息化2.0的实现提供有效的保障。

（史利平，天津市教育科学研究院基础教育研究所副研究员，教育学博士）