杜明峰：改革开放四十年我国教师制度的变迁与逻辑

导读：改革开放四十年来，在“国家主导”的框架下，我国逐步建立了相对完善的教师制度体系。本文主要通过历史研究，从教师培养、教师人事和教师培训三个维度对教师制度的建构过程进行了梳理和描述。研究发现，四十年发展中，我国教师培养制度实现了从“师范教育”向“教师教育”的转型；教师资格制度经历了从无到有、从层次较低的要求到更高层次、更专业化要求的转变，教师职务制度从侧重于“任命制”转变为规范化的“聘任制”，教师编制制度从“城乡差异”的编制制度转变为“城乡一体”的制度，教师薪酬制度从结构工资制到职务等级制再到绩效工资制；教师培训制度也经历了从最初的“补偿式”培训，到强调教师达到基本胜任力的“普及提高式”培训，再到教师培养培训的一体化的过程。在这些制度转变的背后，显示出教师制度建构的基本逻辑： 即它是一种渐进式改革；同时，总是受外部更大的体制改革的推动与限制；教师制度最为根本的是建构和保障教师“专业者”的身份。

从改革开放之初，我国教育领域改革就将教师制度建设摆在至关重要的位置，不仅在政策制度层面持续完善，相关的理论探讨也从未停止过。四十年来，在“国家主导”的框架下，我国初步建立起相对完善的教师培养制度、教师人事制度和教师培训制度的框架体系，它们的初衷就是要“调动教师的积极性”，这一点在1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》中就已经初步明确。近年来，国家不断强调教师队伍建设，特别是关注教师制度的完善和顶层设计。英国史学家卡尔(Carr，E.H.)说：“我们只有根据现在，才能理解过去；我们也只有借助于过去，才能理解现在。使人能理解过去的社会，使人能够増加把握当今社会的力量，便是历史的双重功能。”［1］假如这一论断成立的话，那么就教师制度建设而言，回顾教师制度建构过程中那些“值得记录的东西”，梳理改革中的重大改革和重大进展，或许能为当下教师制度建设提供一些思考。

一、 教师制度建设的中国语境

所谓教师制度，是指教育活动体制化和教育改革过程中形成的一系列对教师活动构成约束或激励成文和不成文的规定。或者更直接地说，教师制度就是国家建构的有关教师活动的文件、政策和规定。“制度包括人类用来决定人们相互关系的任何的制约，这种制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面，也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面”［2］。从这个角度看，教师所做的选择和行动指南都要在制度的空间运行，而制度的特性以及实施的形式和有效性，也决定了教师的整体特征。在表现形式上，制度包含两方面内容： 非正式约束（如道德、习俗、传统、禁忌等）和正式的法规（法令、政策等），本文涉及的主要是后者，即由国家和教育决策部门制定并实施的政策法规和规章制度，这种制度安排是构成制度本身的重要因素。

从历史上看，新中国成立后我国教育改革和发展走的是一条自上而下的道路，教育计划、纲领、条例和政策是在“国家主导”的框架下制定的，是一种垂直的、威权式的管理［3］。在这种框架下，需要一个完整、有序的组织和机构来贯彻国家自上而下的命令和政策意图，也需要认同来自国家层面的价值观念，并在各自的体系中建立和强化对国家的向心力［4］。改革开放至今，这一框架并未发生根本性变化，但是以往那种完全封闭的、单一的教育决策模式开始被打破，水平方向的因素开始参与和影响教育制度的设计。随着改革开放后“国家社会”二元结构的逐渐分离，社会空间日益扩展，越来越多的利益主体开始有机会参与教育，表达自身的教育利益诉求，而且这些诉求的范围和程度都在不断扩展。这就服膺了科尔巴奇（Colebatch，H.K.）对“垂直维度”和“水平维度”两种教育决策模式所做的区分，前者将政策看作是“统治（rule）”，它与权威性决定的自上而下传达有关，强调工具性的行动、理性选择和合法性权威的力量；后者关注的则是不同政策参与者之间的关系，认为政策存在于不同组织的参与者之间形成的默契和承诺的结构，以及在任何一个组织之内权威性决定的垂直传达。［5］但是需要明确的是，即便是水平维度的参与得到加强，也并不意味着这种设计就完全实现了制度化，它不会触动教育制度设计的模式，因而从根本上讲还是“国家逻辑”作为主导。改革开放后我国的教师制度亦是如此，这也构成了我国教育制度建构和实施的制度环境。改革开放四十年，教师改革和发展重点围绕三个问题展开： 培养更好的教师，让好的教师留在学校，把教师培训得更优秀。与之相对应的就是教师制度建设的三个维度： 教师培养制度、教师人事制度和教师培训制度。

二、 改革开放初教师制度设计的基点

我们把1978是年作为改革开放的开始之年，并以此为时间节点考察改革开放四十年教师制度建设的历史脉络。那么在此之前需要明确的是，改革开放之初我国教师制度发展的形态是什么？作为历史建构和延续的结果，它又是如何被建构起来的？这是我们考察教师制度设计的起点。

（一） 师范教育： 培养教师的主要途径

新中国成立后，为满足各级各类学校对师资的急需，建立新中国自己培养的教师队伍，我国借鉴前苏联师范教育经验，建立了社会主义师范教育制度。最初的师范教育包括初级师范学校、中等师范学校、师范专科学校和高等师范学校四个层次，被称为“四级师范教育体系”。随着师资力量的不断充实，国家很快取消了幼儿师范学校和初级师范学校，将原有的师范教育体系简化为“三级”，即中等师范学校、师范专科学校和高等师范学校。1952年7月16日，教育部颁发《师范学校暂行规程（草案）》和《关于高等师范学校的规定（草案）》两个草案［6］，标志着我国师范教育建立起了相对完整的体系。但是，“文革”十年对教育事业发展造成严重干扰和破坏，导致我国师资培养体系的断裂和教育事业的严重倒退。

改革开放初期，国家开始着手恢复原有的三级师范教育体系，以缓解中小学师资短缺的状况。1978年10月12日，教育部颁发《关于加强和发展师范教育的意见》，提出要大力发展师范教育： 一是办好中等师范学校，主要培养小学教师并担负一部分在职小学教师的培训任务；二是在一般地区建立一所师范专科学校，负责培养初中教师和培训一部分在职初中教师；三是教育部主管的六所高等师范院校担负为各地师院、师专、中师和重点中学培养师资的任务［7］。1980年6月15日，全国师范教育工作会议再次重申了这一体系，同时要求有关业务部门恢复和创办专业师范学校，或在某些学院增设师范系，省、地（市）分别设置一所教育学院（教师进修学院），县设置一所教师进修学校［8］。这样，我国在1980年左右恢复和初步建立了“以师范大学、师范专科、中等师范为主的师资培养体系”格局。

（二） 以管为主： 教师人事的“计划”烙印

1.缺乏教师资格的意识。新中国成立之后，我国建立了“三定一保”的教师培养政策，即定向招生、定向培养、定向分配和生活津贴保障制度。在这一制度框架下，师范生毕业即认为是合格的，就被包分配到中小学从事教育教学活动，因此教师与资格之间并没有建立必然的联系。改革开放后，随着教育制度化、正规化建设的不断完善，国家才开始酝酿建立教师资格制度。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，只有具备合格学历或有考核合格证书的才能担任教师［9］，由此开启了教师资格制度的建设。

2.对教师的工作安排主要还是以“任命制”为主。1986年5月，原国家教委颁发《中学教师职务试行条例》、《小学教师职务试行条例》和《关于中小学教师职务试行条例的实施意见》三个文件，将中学教师职务设置为中学高级教师、中学一级教师、中学二级教师和中学三级教师；小学教师职务设置为小学高级教师、小学一级教师、小学二级教师和小学三级教师；同时提出，目前中小学教师职务一般宜实行任命制，有条件的地区或学校可以实行聘任制。［10］1986年10月22日，原国家教委下发《关于开展中小学和中等专业学校教师职称改革试点工作的通知》，决定开展中小学教师职务试点工作。

3.实施城乡差异的教师编制制度。改革开放初期，我国在加强教师资格制度和教师职务聘任制度建设的同时，也改革了教师编制制度。1980年代，我国开始实施城乡差异的教师编制制度。1984年12月27日，教育部颁布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，明确了教职工编制标准，强调以校为单位按班计算中等师范学校和全日制中小学教职工编制，根据城乡不同情况合理制定教师编制［11］。

4.教师工资实施与教师职务挂钩的职务等级工资。新中国成立之后，我国先后实行了职务等级工资、职务工资为主的结构工资、专业技术职务等级工资制以及岗位绩效工资等四种工资制度。改革开放前主要实行的是职务等级工资。改革开放初期，为了调动教师积极性，同时兼顾效率和公平，中共中央、国务院下发《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度问题的通知》，决定废除职务等级工资制，实行由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成的结构工资制。