张志勇、史新茹：聚焦县中发展提升行动计划 振兴县域普通高中教育的公共政策选择

县中问题，表面看是县中优质生源、优秀教师不断向大中城市流动带来的教育质量下滑，其实是城乡经济社会发展水平差距不断扩大、生产力布局大城市化进程不断加速、公共教育政策“市场化偏好”造成的。高中教育是基础教育公共服务的“枢纽”，县域普通高中教育是整个高中教育的“根基”，振兴县域普通高中教育，从教育外部讲，对于破解我国大中小城市协调发展难题、实现乡村振兴，从教育内部讲，对于破解我国教育现代化难题、建设教育强国，都具有重大的战略格局意义，必须基于教育、文化、经济、社会治理、人口布局等视角，综合运用一系列公共政策工具，完善县中教育公共服务供给格局，对县中教育进行系统治理。

1.提升县中教育统筹管理层级

“郡县治，天下安。”千百年来，县不仅是确保社会稳定的基本治理单元，也是多数人实现阶层跃升的起点。在古代官学系统里，县学是读书人漫漫科举征程上绕不过去的台阶。这一文化传统在很大程度上一直延续至今，不少地方还有“县学街”这样的街道名称。清末民初，废科举，兴新学，县中作为当地最高学府，对县域文化教育事业乃至对经济社会发展的影响不言而喻。

改革开放以来，县中教育改变了千千万万乡村学子的命运，他们有机会通过家乡的教育和自己的奋斗进入高等学府学习。遗憾的是，进入新世纪以来，大中城市“超级中学”“强势中学”崛起，越来越多的县中衰落，“县中困境”成为不争的事实。

县中困境，表面看是优质教育要素流失带来的，背后其实是经济社会因素决定的。笔者在研究“县中困境”时发现，“县中问题”的演进过程与我国城市化进程具有内在的一致性。城市化进程带动的人口迁徙，促进的不仅是优秀人力资源向城市的流动，更带动了优质教育要素向城市教育体系的转移。在这种社会大背景下，受大中城市学校的强力吸引，县中教育优质资源特别是优秀教师、优秀学子加速向大中城市高中流动，加之师范生就业市场化，彻底打破了过去县中优质资源配置的内循环状态，城市学校与县域学校资源配置的平衡局面被打破。

长期以来，我国县中教育实施的是“以县为主”的管理体制，尽管县域高中所在的地级市在业务管理方面有较大的统筹权，比如教学管理、中考招生大都以地级市为单位进行，但在资源配置和管理方面却主要由县级政府承担。

《县中提升计划》提出，完善普通高中办学管理体制，加强省级统筹，强化地市和县两级办学主体责任，鼓励各地探索建立以地市为主的办学管理体制，促进市域普通高中教育整体协调发展。笔者主张，要稳定县中教育，必须将县中教育纳入大中小城市公共服务体系，适当强化大中城市特别是地级市对县中教育的统筹管理权。

事实上，都市圈、城市群内基础教育公共服务的共建共享，必然要求打破现行的行政层级分割，实行跨越行政层级的都市圈、城市群意义上的教育资源配置的统筹，赋予都市圈中心城市对都市圈内基础教育的统筹管理权，这是我国教育管理体制改革的必然趋势。国家《“十四五”公共服务规划》提出“健全城市群公共服务便利共享制度安排和成本共担、利益共享机制”。《县中提升计划》提出“促进协调发展。统筹谋划市域内县中和城区普通高中发展，积极扩大县中优质教育资源，加快缩小市域内普通高中办学差距”。这对于稳定县中优质教育资源，建立县中教育与大中城市高中教育之间的协调和谐发展生态具有重要意义。

2.健全县中教育经费保障机制

由于经济社会发展水平的制约，我国绝大多数县中在经费投入保障上与大中城市高中的差距越拉越大，在改善高中教育办学条件、提高教师待遇上处于劣势。健全县中教育经费保障机制，提高县中教育经费保障水平，是提升县域教育竞争力的重要物质保障。《县中提升计划》要求：各地要进一步加大普通高中教育投入力度，并向县中倾斜。各省（区、市）要科学核定普通高中办学成本，适应经济社会发展水平，建立完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适时提高普通高中生均公用经费水平，省、市两级要加大对欠发达县区经费投入，确保县中生均公用经费足额拨付到校，等等。

提高县中教育经费保障水平，必须进一步调整和完善县中教育经费分担机制。按照中央与地方教育事权划分清单，高中教育属于中央与地方共同事权。国家《“十四五”公共服务规划》提出：“落实公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求，优化财政支出结构，加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共服务的财力支持力度。”

目前，中央和省级财政对县域高中教育的经费分担占比偏低。2020年，全国普通高中教育经费支出4305.29亿元，其中中央财政拨款，包括教育基础薄弱县高中建设项目15.2亿元和普通高中改造计划59.2亿元，合计74.4亿元，只占全国普通高中教育经费的1.73%。落实高中教育中央与地方共同事权责任，应强化省级财政对县中的支持，加大中央财政对薄弱地区高中教育的转移支付力度。

提高县中教育经费保障水平，必须尽快健全县中教育生均公用经费拨款机制。长期以来，我国教育经费优先保障义务教育，自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，义务教育逐步纳入公共财政保障范围，城乡免费义务教育全面实现，稳定增长的经费保障机制基本建立，但普通高中却一直没有建立统一的生均拨款标准，缺乏生均教育经费刚性约束机制。

健全县中教育生均公用经费拨款机制，应借鉴义务教育经费保障机制的做法，建立中央与地方分项目、按比例分担机制。同时，建立完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适时提高普通高中生均公用经费水平。省、市两级要加大对欠发达县区经费投入，确保县中生均公用经费足额拨付到校。

3.重建县中教育办学格局

振兴县域普通高中教育，必须改善县中办学条件。《县中提升计划》提出，“强化政府责任。坚持高中教育资源配置向县中倾斜，健全县中发展提升保障机制，加快改善县中办学条件，着力补齐县中条件短板”。为此，要求“实施县中标准化建设工程”，继续实施改善普通高中学校办学条件项目，重点支持改善县中基本办学条件。各省（区、市）要指导市县“一校一案”制订本地县中标准化建设工程实施方案，明确时间表和路线图，切实加大地方财政投入，确保如期完成县中标准化建设。全面化解大班额，有效控制大规模学校，等等。

长期以来，由于“穷国办大教育”，集中力量办重点学校成为我国解决投入不足与教育发展矛盾的战略选择。这种举办重点学校的策略，加上片面的教育政绩观的驱使，客观上导致县域高中间教育资源配置差距越来越大，形成“一校独大”、其他学校层次分明的“金字塔”办学格局。这样的办学格局必然导致优质生源流向重点高中，其他普通高中无论办学水平多么高，也难以留住优质生源。主政一方者，办教育越功利往往越办不好教育。“一校独大”似乎可以凭借优秀的师资和生源创造一流的教学质量，然而事实并非如此。由于学校之间缺乏良性竞争，长此以往就失去了活力。“优质高中资源越集中，优质资源的供给就越稀缺，升学的竞争就越激烈，社会的教育焦虑也就越浓烈，而这个区域整体的教育水平也就越低”。

因此，振兴县域普通高中教育，一方面要改善县中办学条件，另一方面要加强顶层制度安排，优化县中教育办学格局，均衡配置教育资源，缩小学校间资源配置和办学水平的差异，让辖区内所有高中学校公平竞争，错位发展，特色办学，各美其美，美美与共，形成良性竞争生态。

4.强化县中教育人才支撑

教师是教育的“第一资源”。振兴县中要强化人才支撑。探究“县中困境”的原因，人们普遍认为优秀教师的流失是重要根源之一。围绕稳定县中教师队伍、强化县中人才支撑，《县中提升计划》出台了一系列强有力的举措，包括：加大县中教师补充力度、健全县中教师激励机制、严禁抢挖县中优秀教师、提高县中教师队伍素质，等等。

振兴县中教育，强化人才支撑，还要在以下四个方面下功夫。

一是建立县中校长队伍建设省市统筹机制。优秀县中校长向大中城市流动，也是导致县中困境的一个重要因素。配优配强校长，这是振兴县中教育的关键所在。国家要在更大范围内统筹优秀校长资源，由省级或市级人民政府统一为县中统配校长资源，让这些有经验有情怀的校长带出好县中。

二是要为县中优秀人才建立特殊岗位津贴制度。优化教育经费支出结构，将县中教育经费投入的重点逐步实现“由物到人”的转变，实施县中优秀校长、教师岗位津贴制度，用大幅度提高待遇留住优秀校长和教师。

三是要为县中振兴培养和输送大批优秀师资。在这方面，不仅要通过制度安排“止血”，更要大规模持续“输血”。中央和地方师范大学应联手实施“优师计划”，持续为所有县中培养输送优秀师资。可以在国家现行的公费师范生制度中加大对县中师资力量的培养力度，强化本土人才培养，从县中选拔优秀学生进入部属师范大学学习，通过定向就业的方式为县中输入高层次人才。

四是要为县中教师专业发展提供更加优越的环境和条件，切实做到事业留人。比如，为县中优秀校长、教师提供学习深造机会，不断拓展他们的职业发展空间，提升他们的职业幸福感。

5.努力稳定县中优秀生源

无论是优秀教师，还是优秀生源，基于公共服务的视角都是公共资源，其配置应服从公共利益最大化的需要。遗憾的是，学生的跨区域流动在一定意义上是趋利性行为，高考升学优势高中和有比较优势的“超级中学”掏空资源弱势地区的优质学生和教师，最终让民众失去对县域教育的希望。有的学校在全市甚至全省范围内掐尖，以此确保“北清率”和“一本率”。这种人为制造的办学成绩，造成了越来越严重的优秀生源“虹吸效应”。“生源尤其是优质生源的流失，对县中发展冲击很大。县中要走出发展困境，首先要稳住生源。如果这个现象再持续下去，城乡之间的教育差距会越来越大”。

“巧妇难为无米之炊”，优质生源的流失是县中教育衰落的最直接原因。近几年，在以高考升学为导向的教育政绩观驱使下，高中跨区域招生，超级中学、大中城市民办学校不择手段抢夺优质生源的现象屡禁不止。为了遏制县中优秀生源流失造成的县中办学困境，《县中提升计划》要求加强普通高中招生管理。到2025年，公民办普通高中招生全面规范，县中生源流失现象得到根本扭转。强化招生管理省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任，全面落实公民办普通高中同步招生和属地招生政策，完善优质普通高中指标到校招生办法；加强招生工作监管，对违规招生行为加大查处力度，等等。

省市教育行政部门必须率先纠正功利化、短视化教育行为，树立科学的教育政绩观，停止省市高中到县中争抢优秀生源。关键是要厘清公办高中教育的公共服务边界，按照办学主体划定高中学校的招生边界，严禁跨市、跨县招生。同时，按照中央文件要求，民办高中实施属地管理，在审批地所在范围内招生。河北省教育厅要求，最迟从2024年开始，民办普通高中只允许在审批地招生。据不完全统计，目前湖南省、浙江省、江苏省等省份已经明令禁止跨区域招生。

6.全面深化县中教育教学改革

振兴县中教育，固然需要加大投入、改善教育教学条件，稳定优秀教师和生源，但根本出路在于提高县中教育质量。

《县中提升计划》要求“提高教育教学质量”。问题在于县中教育到底要走什么样的教育教学质量提升之路？对于20世纪90年代的“县中模式”，不少人颇有微词，认为是举全县之力打造基础教育旗舰、片面追求应试教育的产物。无疑，振兴县中教育绝不是追求那种“县中模式”的复兴，而是要在营造良好教育生态的前提下，走出一条“育人为本、尊重规律、改革创新、特色发展”的县中高质量教育发展之路。

育人为本，就是要摒弃应试教育的办学取向，以立德树人、健康成长、全面发展为办学治校的根本宗旨。教育部印发《普通高中学校办学质量评价指南》，提出要遵循教育规律和人才成长规律，加快建立以发展素质教育为导向的普通高中学校办学质量评价体系。这应成为县中教育的行动指南。县中教育要特别加强学生发展指导、生涯规划教育，引导学生树立远大理想。

尊重规律，就是要坚持学生全面发展，构建德智体美劳全面培养的教育体系；坚持因材施教，尊重学生的个性差异和多样化发展。《县中提升计划》提出“完善选课走班”，“走班”是形式，“选课”是关键。县中学校课程供给能力越强，对学生选课需求的尊重和满足越充分，越能激发学生学习发展的内在活力；坚持知行合一，《县中提升计划》要求“充分利用农业农村资源，加强劳动教育和综合实践活动”；坚持规范办学，走出“时间+汗水”的应试教育模式，必须向教育科学要质量。

改革创新，就是要深化课程教学改革，全面推进育人方式变革。《县中提升计划》提出，“形成具有鲜明县域特色的普通高中育人模式”。新高考改革命题考查的是学生的学科核心素养和关键能力。县中教育必须适应新形势下高考改革的需要，转变教育观念，以促进学生主动、自主发展为目标，改进育人方式，大力提高课堂教学质量。

特色发展，就是要坚定不移走多样化、特色化办学之路。与大中城市高中教育相比，县中教育在综合实力上处于相对薄弱的一方，越是如此越要找准方向，按照办学定位突出重点课程群建设，带动一般学科群的发展，进而发挥优势，办出活力。

7.健全城市教育反哺县中教育机制

优质教育资源逃离县中、逃离乡村教育——在我国城镇化进程中出现的公共教育资源的这种逆向配置现象，是我国教育发展不平衡付出的必然代价。重建城乡教育的平衡、推进城市教育与县域教育的协调和谐发展，城市优质教育资源支持和反哺县中教育、乡村教育，是对长期失血的县中教育、乡村教育的一种积极补偿。

长期以来，我国发挥社会主义制度的优越性，在内地教育支持边疆教育、发达地区教育支持薄弱地区教育方面，积累了丰富的经验，发挥了积极的作用。振兴县中教育，笔者主张实施优质高中优秀人才县中支教工程，试点启动大中城市优质高中优秀教师支教县中行动。《县中提升计划》提出，实施县中托管帮扶工程，努力使每个教育基础薄弱县都得到支持。具体形式包括：教育部依托举办附属中学的部属高校，面向100个县托管100所县中；按照对口支援关系，组织东部发达地区省份，面向西部10省份160个国家乡村振兴重点帮扶县开展组团式对口帮扶；各省（区、市）要组织有条件的地方高校开展县中托管帮扶工作；地市级教育行政部门组织区域内优质普通高中与薄弱县中开展联合办学、对口支援，每所优质普通高中至少托管帮扶1所薄弱县中，等等。

《县中提升计划》提出“通过国家引导、地方支持、双向选择的方式，开展多种形式的县中托管帮扶工作”。要实施好县中托管帮扶工程，托管帮扶双方必须在教育部门的支持下，健全工作机制，形成利益共同体。这里的“利益共同体”，不是承担托管帮扶之责的学校能从托管帮扶中获得什么经济回报，而是要明确托管帮扶学校的具体职责，并将其履行托管帮扶职责的情况纳入学校办学绩效考核。

8.保障县中学子优质高等教育入学机会

2020年一项对19844名县中学生的调研发现，学生为农业户口的占71.92%，家居住在乡镇和农村的占51.30%，家庭年收入在5万元以下的占61.30%，父亲受教育程度为初中及以下的占69.83%。这说明，县中学生的主体是农民子弟，从社会阶层看，大都属于弱势群体。有学者指出，县中是县域教育链条的中间环节，县中的塌陷对于其前端的农村义务教育及后端的高等教育都会产生严重的不可逆转的影响。

振兴县中，归根到底要让县中就读的广大学子看到希望。遗憾的是，不少研究表明，随着所谓超级中学的崛起，他们对重点大学入学机会的垄断越来越严重。刘丽群认为，精英大学生源分布过度集中，被极少数中学高度垄断。这意味着在弱势群体子女越来越依赖县中向上流动的同时，却越来越无法通过县中实现向上的社会流动。

对弱势阶层接受高等教育的机会进行补偿，这是教育公平政策的应有之义，也是国际上的通行做法。提高县中学子优质高等教育入学机会，既要靠练内功，全面加强县中教育，提高县中教育教学质量，也要靠政策，在重建优质教育资源配置平衡机制的过程中，给处于弱势地位的县中相应的政策保障。正是基于此，笔者在研究振兴县中一揽子政策的过程中，提出了扩大县中学子就读国家重点高校机会的建议。

《县中提升计划》提出，高校招生有关专项计划继续对基础教育薄弱地区予以支持。为了进一步稳定县中优秀教师和优质生源，让在县中工作的教师和就读的学子看到希望，增强在县中学习的信心，笔者建议，国家应总结完善贫困地区专项招生计划，健全部属和省属重点高校面向贫困地区县中招生机制，进一步扩大面向县中招生的比例和规模。这不仅是稳定县中教育的需要，更是实施乡村振兴战略、保障教育公平的需要。

9.用教育信息化带动县中教育现代化

在2020年中央农村工作会议上，习近平总书记强调，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。县中教育作为联结城乡教育的纽带，是中国教育现代化的基础，是建设教育强国的“压舱石”。把振兴县中教育置于国家教育现代化进程和教育强国建设的大格局中，既要深化管理体制、保障机制和资源配置机制改革，全面推进课程教学改革，更要走好教育信息化带动教育现代化之路。

在学术界，历来把教育信息化作为促进教育公平的重要政策工具。《县中提升计划》提出，实现县中网络连接全覆盖，完善线上教育教学资源建设与应用保障体系，加快提升县中教育信息化水平，更好促进优质教育资源共享。但是，教育信息化既需要较强的经费投入保障、教育信息技术人才支撑，更需要良好的教育改革环境的支持，而这一切，处于我国教育发展体系底部的县中恰恰处于不利地位。

用教育信息化带动县中教育现代化，国家必须担负起教育信息化公共服务供给者的角色，努力做好三篇文章：一是建设智能化教育平台。国家可通过购买服务，建立县中教育智能化、可视化、交互式教育平台和教育大数据中心，为县中提供强大的集教学、评价、管理、研究、反馈于一体的智慧化教育平台，实现县中教育信息化基础环境的可持续性保障。二是实现优质高中教育课程资源共享。从根本上说，与大中城市、发达地区的高中教育相比，县中教育缺乏的是满足高中学生多样化、特色化、个性化需求的课程。大中城市、部属高校附属学校系统对县中最大的帮扶，应体现在课程资源的共建共享上。县中要通过提升教育信息化水平、增加在线教育资源供给，将来自全社会的优质教育资源吸纳到学校，提升课堂教学效率及教学水平。三是在县中大力推进“名师课堂”“名校网络课堂”的建设与应用，积极探索县中教师和名校名师“教研教学共同体建设”，推行“线上名师+县中教师”的“双师教学模式”，全面提升县中课堂教学水平。

10.大力推进县中教育治理现代化

从根本上说，国家实施《县中提升计划》、全面提升县中教育的治本之策，是推进县中教育治理现代化。其关键是，“以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局”。

推进县中教育治理现代化，必须坚持党的全面领导。《县中提升计划》要求“各地要高度重视县中发展提升工作，在党委和政府领导下，把县中发展提升工作作为推进区域教育现代化的重大举措，纳入重要议事日程，认真研究制订本地县中发展提升行动计划，积极推动解决县中发展提升面临的突出问题”。

推进县中教育治理现代化，必须坚决摒弃应试教育的“紧箍咒”。《县中提升计划》提出，“各地要树立正确政绩观，不得给县中下达升学指标或单纯以高考升学率考核评价学校和校长、教师”“深入宣传党的教育方针，推动树立素质教育观念，严禁炒作高考升学率和高考状元”。振兴县中教育，走出应试教育的“紧箍咒”，绝不是要县中教育放弃升学教育、不要升学率，而是要摒弃应试教育的功利化、短视化做法，坚定不移回归育人本位，让每个学生健康成长，走好适合自己的升学之路。

推进县中教育治理现代化，必须大力倡导教育家办教育。关键是各级党委、政府和教育行政部门要按照《县中提升计划》的要求，“选优配强党组织书记和校长”，赋予县中充分的办学自主权，让校长在党组织的领导下，依法依规办学治校，坚持人尽其才，释放办学活力，全面贯彻党的教育方针，全面落实立德树人根本任务。

推进县中教育治理现代化，必须建立教育共建共治共享机制。教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。县中学校在办学治校中要为相关利益群体和普通民众提供表达意见的渠道，认真听取广大家长和学生的意见，通过多元主体的参与完善政策执行路径，避免政策不执行或执行失真，避免县中教育在办学中走偏方向，成为追求和保障少数人升学利益的“名利场”。

推进县中教育治理现代化，必须强化教育问责机制。《县中提升计划》提出，强化督导考核评价，要求国务院教育督导委员会办公室把县中发展提升情况作为对省级人民政府履行教育职责督导评价的重要内容。同时，对地方教育督导部门提出了相应的工作要求。强化教育督导部门在县中振兴中的职责，关键是各级政府教育督导部门要担当起教育健康发展守护者的神圣职责，对不作为、乱作为的要依法依规依纪实施问责，严防劣币驱逐良币。

（作者：张志勇，北京师范大学中国教育政策研究院执行院长、教育学部教授，教育部基础教育教学指导委员会副主任；史新茹，北京师范大学中国教育政策研究院教育政策与教育治理专业博士生）