张力：城乡一体化发展是义务教育均衡发展的更高要求

张力，国家教育咨询委员会秘书长，教育部教育发展研究中心原主任

义务教育是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，世界多数国家通过立法确定义务教育的年限和实施方式，通常视义务教育为国民教育体系的基石。据联合国教科文组织统计，共有200个国家实施不同法定年限的义务教育制度。一个国家要进行义务教育立法，就必须在教育的强制性、免费性、普惠性（也称无歧视性或普及性）三方面达成基本共识。对我国来说，义务教育曾是清末百年强国梦的一项内容。中华人民共和国的义务教育立法始于1986年，2006年进行了修订，当今法定九年制义务教育已成为我国教育工作的重中之重，是保障人民群众法定的受教育权利、满足人民群众基本学习需求的根本途径。

改革开放以来，在党和国家的统筹部署下，在政府和社会的协同努力下，2000年全国85%人口所在地区普及九年义务教育，初中毛入学率达到88.6%。2010年底，2856个县（市、区）基本普及九年义务教育，2011年底，所有省（自治区、直辖市）正式通过国家级检查验收。在我国这样一个人口超过13亿的发展中国家，100%人口所在地区普及九年义务教育，这一巨大成就将作为重要里程碑事件永载史册，为探索中国特色社会主义教育发展道路积累了成功经验。国际组织高度评价我国普及义务教育进程，认为与我国政府签署世界全民教育宣言的承诺相契合，义务教育普及状况在九个发展中人口大国中居于较好水平。

党的十八大以来，我国义务教育普及水平又迈上新的台阶。2016年全国小学净入学率99.9%，初中阶段毛入学率104.0%，九年义务教育巩固率93.4%。综观这些指标，我国已位居世界中高收入国家水平，城乡和区域义务教育发展差距逐渐缩小，中西部和农村教育明显加强，农村义务教育学生营养改善计划深入实施，进城务工人员随迁子女和留守儿童受教育权利得到更好保障。2017年10月，党的十九大报告作出中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾发生新的变化的重大历史性判断，并在论述优先发展教育事业时明确指出:“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育。” 这是以习近平同志为核心的党中央关于义务教育事业新的重大决策部署，对加快我国教育现代化，不断为建设教育强国、人才强国和人力资源强国夯实基础，都具有非常重要的战略指导意义。

义务教育从均衡发展转向城乡一体化发展，是依法推进教育公平、保障学有所教、办好人民满意教育的基本要求

在我国所有教育领域中，最能体现教育公平的是义务教育阶段，因其具有十分显著的基本公共服务特征，全面纳入国家立法和公共财政保障范围。但是，如果在一个地方，政府配置公共财政资源所提供的义务教育差别很大，致使一部分公办学校配置的办学条件和师资水平很高甚至超标准，另外一部分公办学校却基本条件不能达标，无法体现普惠性要求，也就背离了义务教育立法原则。因此，均衡发展是义务教育有别于其他教育带有根本性的特征，构成了义务教育制度的一个基本属性，城乡一体化发展则是在均衡发展基础上的更高要求。

义务教育均衡发展在我国有法可依，也是转向城乡一体化发展的基础条件。《中华人民共和国义务教育法》第6条规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育”；第22条规定，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班” 。

实际上，《义务教育法》界定了促进义务教育均衡发展的三层意义：一是实施主体是国务院和县级以上地方人民政府；二是实施要件是合理配置教育资源，改善薄弱学校办学条件，缩小校际办学条件差距；三是保障重点必须放在农村地区、民族地区以及经济困难家庭和残疾的适龄儿童少年，而且需要加强地区及城乡之间的支援。相应地，党中央、国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称《教育规划纲要》）提出：“均衡发展是义务教育的战略性任务。建立健全义务教育均衡发展保障机制。推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”

近年来，各地推进义务教育均衡发展取得了许多实效，大中城市择校热有所缓解，乡村学校标准化建设不断加强，但许多地方城乡二元结构仍然突出，乡村优质教育资源紧缺，城乡义务教育质量差距仍然很大。可以预期，农村学龄人口如果不能受到良好的义务教育，将缺乏继续培训的基础，即使大规模开展职业技能培训，也处于不利地位，难以形成一技之长、获得稳定收入，不仅不能很好地适应现代农业、现代制造业、现代服务业的多样化需求，而且在阻断贫困代际传递、促使劳动力和人才社会性流动等方面也会遇到很大障碍。对此，党的十九大报告重申推进教育公平、保障学有所教，指明了推动城乡义务教育一体化发展的大方向，特别是强调高度重视农村义务教育，这是办好人民满意的教育、努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育的关键步骤，也是让改革发展成果更多更公平惠及全体人民、使人民获得感和幸福感更加充实的重要举措。

义务教育从均衡发展转向城乡一体化发展，是建立健全城乡融合发展体制机制、推动城乡发展一体化的关键环节

当前，我国新型城镇化深入发展，户籍制度逐渐改革，计划生育政策正在调整之中，人口及学生流动给城乡义务教育学校规划布局和城镇学位供给带来了新的挑战，对整体提升义务教育办学条件和教育质量提出了新的要求。我国九年义务教育法定年龄人口一般在1.5亿~1.6亿人之间，直接关系城乡数以千万个家庭，基于全面建成小康社会的现实需求，在逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一的要求方面，义务教育走在前面，既有法治保障，又有物质条件基础。

《教育规划纲要》曾要求：“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央牢牢把握中国特色社会主义事业总体布局，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要求健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，推动城镇公共服务向农村延伸。

按照党中央关于促进城乡公共资源均衡配置的总体要求，2016年发布的《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，要求同步建设城镇学校、努力办好乡村教育、科学推进学校标准化建设、实施消除大班额计划，在统筹城乡师资配置、改革乡村教师待遇保障机制方面抓紧落实，并就改革教育治理体系、控辍保学机制、随迁子女就学机制以及加强留守儿童关爱保护等提出新的任务。这些政策举措的推展，为党的十九大报告确定推动城乡义务教育一体化发展方向作好了必要准备。

根据党的十九大新的部署，随着国家新型城镇化发展总体部署和本地城镇化进程，今后将更加强化省级政府统筹规划，把义务教育摆在优先发展位置，纳入经济社会发展规划，与乡村振兴战略的布局融为一体，坚持以农村义务教育为重点，加快推进县域内城乡义务教育学校标准化建设，实现城乡校长教师交流轮岗制度化与常态化，逐步基本消除城乡二元结构壁垒，进而推动有条件的地区实现市域内均衡发展，实现常住人口基本公共教育服务全覆盖。

义务教育从均衡发展转向城乡一体化发展，是新时代建设教育强国和学习型社会、大力提高国民素质的基础环节

习近平总书记明确指出：“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径，是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。” 改革开放近40年来，我们党团结带领人民开辟了中国特色社会主义道路，先后实现了解决人民温饱问题、人民生活总体上实现小康的目标，不久将全面建成小康社会，教育事业发挥了基础性、先导性、全局性作用。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央正确领导下，在各级政府、教育系统和社会各界共同努力下，教育事业全面发展，教育质量和水平显著提高，教育领域综合改革不断深化，教育公平保障水平稳步提升，其中，义务教育的全面普及显著增强了亿万人民群众的获得感和幸福感。

党的十九大报告确定了“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”的基本定位，并强调“加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，这与改革开放近40年来党和国家重视全民终身学习是一以贯之的。我国立法确认了终身教育，中央文件多次部署学习型社会建设任务，党的十八届三中、五中全会文件相继强调拓宽和畅通终身学习通道。习近平总书记强调指出，要构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习立交桥。实践表明，国民思想道德素质、科学文化素质、身心健康素质的提高，我国社会文明程度达到新的高度，都离不开义务教育打好的基础。当中国特色社会主义进入了新时代，在立足基本国情建设教育强国和学习型社会的进程中，城乡义务教育是国家必须保障的公益性事业，是基本公共服务均等化的具体体现，更是终身学习立交桥的重要支柱，必须始终坚持摆在教育现代化重中之重的位置。

义务教育从均衡发展转向城乡一体化发展，将是一个长期而复杂的社会系统工程，需要在国家层面出台专门的规范性文件，明确政策实施的基本要求和阶段步骤，关键在于各级党政领导和教育行政部门统一对中央决策的认识，全面贯彻党的教育方针，科学把握法律政策的核心理念和对策措施的着力点，将中央顶层设计的战略思路和部署要求细化为本地实施方案，进而在学校、学生和家长、社会各界等方面取得基本共识，因地制宜、循序渐进地统筹推进，确保全体适龄人口都能够接受公平而有质量的义务教育。

当前和今后相当一段时间，开创城乡义务教育一体化发展新局面，重点是着力办好每所学校尤其是农村学校，面向城乡每个学生的切身发展需要，把立德树人根本任务落实到教育教学各个环节，创造性地发展素质教育，使义务教育阶段所有学生树立正确的世界观、人生观、价值观，具备谋生基础能力和终身学习本领，自觉增强社会责任感、法治意识、创新精神和实践能力，以便更好地投身国家现代化建设大潮之中，享有同祖国和时代一起成长与进步的机会，共同谱写社会主义现代化建设的美好篇章。