教育强国建设的政策内涵、监测指标与战略路径

党的二十大报告明确指出，坚持教育优先发展，加快建设教育强国。习近平总书记在2023年5月29日主持中共中央政治局第五次集体学习时强调，建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。教育强国是中国教育改革和发展的政策目标，是中国人民努力追求的教育发展期望，也是中国教育现代化建设的核心指向。如何认识和理解教育强国，用什么指标表征和监测教育强国，采用什么样的路径建设教育强国，是教育强国建设的三个基本问题。本研究基于循证教育政策研究的理论，运用综合集成法，基于教育强国建设的新要求、教育政策研究的新工具、高质量教育体系的新思路，开展研究证据、基本内涵、指标体系与战略步骤的分析。一是综合教育学、政治学、管理学、经济学、社会学等领域专家学者的智慧，根据十一位学科的专家判断，探索教育强国的关键论断，提出假设，形成定性判断；二是根据定性判断，将教育强国建设政策分解成本体论（教育系统强不强）、价值论（教育贡献大不大）、认同论（教育强国认不认）等理论与政策子系统；三是综合运用各个子系统的研究成果、理论体系，构建分析教育强国的内涵、指标、路径等；四是利用教育发展宏观数据、政策评估结论、质量分析证据，对有关知识、逻辑、理论的关系图谱、现实状况、发展趋势进行分析，明确不同子系统的相关关系；五是将专家群体、数据分析、情景分析等有机结合起来，综合集成定性的、定量的知识，形成教育强国建设的基本内涵、关键指标与战略路径等。

一、教育强国的政策内涵分析

建设教育强国是建设公平而有质量的教育体系，坚持把立德树人作为根本任务，扎根中国大地办教育，发展具有中国特色、世界水平的现代化社会主义教育。教育强国的研究常常与教育现代化、教育改革和发展、高质量教育体系建设相互重合。教育质量是教育强国的核心命题、教育公平是教育强国的基本意蕴、教育活力是教育强国的显著标志、教育环境是教育强国的必然支撑。对教育强国建设的政策文件分析可知，教育强国建设的政策主线为促进公平和提高质量、着力点为建设高质量的教育体系、途径为中国教育现代化。教育成为人力资本的孵化器、教育成为知识创新的推动器、教育成为社会进步的调节器。

（一）从教育大国走向教育强国的政策变化

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进，为中华民族伟大复兴和人类文明进步作出更大贡献。这是在国家政策文件中首次明确提出教育强国，在教育强国政策理念引领下对十年之内的中国教育作出规划和布局，自此教育强国建设的政策研究与实践在中国开始了新的征程。党的十九大报告指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。这是在党的报告中首次提出建设教育强国，将教育强国建设作为国之大计、党之大计，以此为标志，我国进入教育强国建设的新阶段。党的二十大报告指出，到二〇三五年，建成教育强国。党的报告明确了教育强国建设的时间节点，教育强国建设进入提速增质、深入实施期。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相应地，我国教育的主要矛盾已经转化为人民日益增长的更公平更高质量的教育需求和教育发展不平衡不充分之间的矛盾。教育主要矛盾的解决迫切需要提高教育质量，建设高质量的教育体系。高质量教育体系建设的过程和结果体现为教育强国。建设教育强国作为中华民族伟大复兴的工程，把教育的基础性、先导性、前瞻性的战略地位和作用推到了国家全局、民族复兴的新高度，教育强国成为建设富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的基础工程。优先发展教育，加快建设教育强国，成为新时代我国教育改革和发展的总目标、总方向、指南针和方向盘。

（二）教育强国建设道路与教育发展的标准

习近平总书记在2018年全国教育大会上的重要讲话《坚持中国特色社会主义教育发展道路培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人》中指出，教育是国之大计、党之大计，概括提出我国教育改革和发展的新理念新思想新观点，明确指出了培养什么人、怎样培养人、谁来培养人、为谁培养人的战略布局。坚持中国特色社会主义教育发展道路是教育强国建设的前提和保障，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人是教育强国建设的价值和目的，清晰构成了教育强国建设的两个基本遵循，即前提和保障、价值和目的。

以教育强国的两个基本遵循为指导，《中国教育现代化2035》提出，到2035年总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为本世纪中叶建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。教育现代化是教育强国建设的基本路径和要求，没有教育现代化显然不会有教育强国的建设。中国教育现代化的主要发展目标和教育强国的建设目标总体上是一致的。即建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育、职业教育服务能力显著提升、高等教育竞争力明显提升（高等教育毛入学率不低于65%）、残疾儿童少年享有适合的教育、形成全社会共同参与的教育治理格局。其中，体现出两类指标体系，即中国教育体系本身的发展指标（部分指标进行量化监测）、中国教育对“一大两强”（学习大国、人力资源强国和人才强国）的支撑性指标。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020年）指出，2035年基本实现社会主义现代化远景目标，建成文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国，全民受教育程度不断提升，建设高质量教育体系。高质量教育成为教育强国建设的基本抓手。教育强国建设的阶段性任务主要有健全学校家庭社会协同育人机制，促进教育公平，加大人力资本投入，提高高等教育质量，提高民族地区教育质量和水平，支持和规范民办教育发展等。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（2021年）全文共146次提及教育，从宏观全局角度，以高质量教育体系建设为主线，明确了教育本身的发展目标和主要任务，教育与经济社会其他系统的关系及其支撑作用，以及教育强国建设的重要抓手。针对可测指标，该文件明确，2035年我国国民素质和社会文明程度达到新高度，国家文化软实力显著增强，2025年劳动年龄人口平均受教育年限提高到 11.3年（2020年10.8年）；针对“十四五”时期建设高质量教育体系着力点，该文件提出，推进基本公共教育均等化、增强职业技术教育适应性、提高高等教育质量、建设高素质专业化教师队伍、深化教育改革。

（三）强教强国强认同的综合性概念的界定

教育强国是综合性的概念体系，不仅仅指教育系统本身的强，还包括教育系统与社会其他系统互动关系的强和支撑外在系统能力的强。建设教育强国是促进教育公平、提高教育质量，办公平有质量教育的历史进程。一是推进高质量的教育公平，主要体现为城乡教育一体化、不让一个孩子由于非教育因素影响受教育机会和结果，学前和高中阶段教育全面普及，让每个孩子都能享有公平而有质量的教育；二是提升公平化的教育质量，主要体现为涌现一批一流大学和一流学科建设，职业教育和培训体系有效支撑经济社会发展，高素质专业化创新型教师队伍基本形成，办学体制机制适应学生、经济和社会发展需要。

教育强国从“强”字出发有两层基本内涵：一是名词意义上，教育强国是“强教育”的国家，也即中国教育质量高、影响力大、人民和国际社会普遍认同；二是动词意义上，教育强国通过提升教育质量增强国家实力，助推国家形成学习大国、人力资源强国、体育强国等。教育强国是教育思想的创造者、教育制度的供给者、成为全球教育治理的参与者。在这两层内涵上，“强教育”均是核心，只有构建高质量的教育体系、实现中国教育现代化，才能建成教育强国，才能借助教育强实现国家强。作为综合性概念，教育强国指教育发展的平衡与充分，形成全面高质量、充满活力的教育体系，支撑中国特色社会主义现代化强国建设，服务中华民族的伟大复兴。其主要体现为两个方面：一是教育系统发展强，包括教育规模、公平、质量、效益、制度、理念强；二是教育支撑国家发展强，支撑“五位一体”的总体布局全面推进，教育与政治、社会、经济、文化、生态形成良性互动，通过人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新助推国家强大。

教育强国建设的政策内涵概括为三个层面：第一，教育强国是基于本土教育实践、具有国际水准的教育，集中体现为教育现代化、人民满意，在促进公平、提升质量方面达到高的水准；第二，教育强国对国家建设、人的发展形成全面支撑，学前教育实现全面普及，义务教育实现优质均衡发展，高中教育多样化特色化发展、满足个性发展需要，高等教育质量全面提升、若干所大学和学科进入世界一流行列；第三，教育强国对世界的教育影响全面形成，集中表现在成为全球留学中心，主要体现为全球人才培养、科学研究、社会服务、文化创新、成果转化的典范，对全球教育发挥示范引领作用。

二、教育强国的政策监测指标

规模、结构、公平、质量、治理、国际影响力是教育强国建设的基本维度，从教育本身强、教育支撑强、教育认同程度强出发，基于应然和实然相结合的角度构建教育强国的三级指标。由于高等教育对经济社会的联系最为紧密，基础教育发展的国别差异性较大，借鉴高等教育强国的国际比较指标，分析不同国家教育强国建设的核心目标、监测指标、统计标准等。在此基础上，构建具有中国特色的教育强国指标体系，既要体现中国实践，也要体现国际视野；既要考虑应然要求，也要考虑现实需求；既要明确指标内涵，也要清晰操作标准（见图1）。

（一）自身强、支撑强、认同强的“三强”维度

从教育系统内部要素的架构组合及其与外部体系的相互关系上，教育强国建设指标分为规模、质量、制度三个维度。其中，必要的教育规模是教育强国建设的基础，高水平的质量是教育强国建设的要求，现代化的制度是教育强国建设的保障。教育规模、质量、制度的综合作用体现为高质量的教育体系，教育现代化的推进。

第一，教育规模是教育强国建设的基本维度，指各级各类教育机构及其所拥有的人、财、物数量的总和，要素上分为学生规模、教师规模、投资规模，结构上分为学前教育规模、义务教育规模、高中教育规模、高等教育规模、职业教育规模，表明教育发展的资源配置状况，标志教育发展水平的基本程度（可及程度），是产生教育效益的基础条件。

第二，教育质量是教育强国建设的效益维度，指培养对象的发展水平和各级各类教育发展目标的达成度，以及教育系统内外协调一致程度。微观上指培养对象的教育质量高低，宏观上指教育系统和政治、经济、社会、文化、生态系统的相互支持程度，也即效益，主要体现为国际可比较的学生能力测试、大学发展水平比较、教育吸引力、人民对教育的满意程度、国际上对本国教育的认同程度等。

第三，教育制度是教育强国建设的支撑维度，指国家各级各类教育机构与组织的体系及其管理规则，以及教育主体、教育内容、教育设施等之间的影响关系。教育制度的内核是体制机制：体制为各级各类教育的管理与组织机构构成的体系，体现为教育管理机构的设置及其功能的划分，以及学校、家庭、社会教育权利责任的配置；机制为各级各类教育管理与组织机构运行的体系，体现为教育法律、教育战略、教育规划、教育政策等。

（二）强制性、引导性、能力性的“三性”原则

基于教育强国建设规模、质量、制度三个维度，结合每个维度指标的定量和定性评价需要，根据教育强国指标约束力的软硬程度，教育强国的关键指标构建应坚持强制性指标、引导性指标、能力建设性指标相结合的三个原则。

第一，教育强国建设的强制性指标指向定量评价的需要，考虑数据的国际可比性、数据本身的可测性、数据分析的价值性。其主要包括各级各类教育入学率（净入学率、毛入学率），义务教育巩固率，各级各类教育教师学历合格率，学校标准化建设合格率，财政性教育投入保障程度，劳动年龄人口人均受教育年限等。

第二，教育强国建设的引导性指标指向定量和定性相结合评价的需要，主要包括学生德智体美劳全面发展程度、各级各类教育学生毕业率（就业率）、各级各类学校高标准建设率、义务教育优质均衡发展程度、各级各类教育教师专业成长力、各级各类教育教师综合素养程度、各级各类学校规范化建设程度、家校社合作育人程度等。

第三，教育强国建设的能力建设性指标指向定性评价的需要，主要包括教育法律体系完备程度、教育政策体系优化程度、教育体制机制适应程度、教育层级治理体系顺畅程度、教育部门协同治理体系协调程度等。

（三）本体论、价值论、认同论的“三论”指标

在教育强国建设指标三维框架、三个原则的基础上，进一步从自身强不强的本体论、贡献大不大的价值论、世界认不认的认同论等类别角度，考虑发展引领性、中国特色性、国际可比性等因素分为三类具体指标，即本体论指标、价值论指标、认同论指标。每一类指标具体指标的二级指标均内含规模、质量、制度的三维框架，每类三级指标均包括强制性、引导性、能力建设性三个指标原则。本体论指标主要指教育系统内部要素的发展程度，包括学生发展强、教师素养强、教育内容强、教育资源强、教育制度强等；价值论指标主要指教育系统支撑外部系统的发展程度，即教育支撑政治强、教育支撑经济强、教育支撑社会强、教育支撑文化强、教育支撑生态强等；认同论指标主要指人民认同、国际认同等。

第一，本体论指标一级指标，从教育要素出发，主要包括学生发展、教师发展、教育内容、教育资源、教育制度五类二级指标。学生发展从规模和质量角度，主要包括学前教育毛入园率，义务教育净入学率、巩固率，高中教育毛入学率，高等教育毛入学率，学生体质监测达标率，学生全面发展程度六类三级指标。教师发展从数量和质量角度，主要包括教师学历达标率、教师专业对口率、教师综合素养、教师配置达标率（基于教师配置编制要求，以县区为单位的督查数据）、教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平达标率五类三级指标。教育内容从学生身心发展规律、知识传承创新规律角度，主要包括教育内容与学生发展适配程度、教育内容与知识更新适配程度（分学科教育内容与学科知识传承与创新阶段匹配性、跨学科教育内容与问题解决综合性知识匹配性）两类三级指标。教育资源从办学条件保障、财政资源投入角度分为学校标准化建设程度，教育数字化财政投入占教育财政投入比值，学校互联网接入宽带与使用状况（宽带质量与使用数据的大规模数据抓取与评价），学校在线课程、线下课程、优质教育资源库结合使用状况（国家智慧教育公共服务平台使用数据，学校自评报告与区域自我评估报告），教育财政投入占国内生产总值（GDP）比例五类三级指标。教育制度从法律和政策角度，主要包括教育法律体系完备度（各级各类教育法律均具备、教育利益相关者需求与教育法治供给匹配度）、教育政策体系完备（各级各类教育管理、组织、运行、评估政策均具备）两类二级指标。

第二，价值论一级指标，从教育属性出发，主要包括教育支撑政治、教育支撑经济、教育支撑社会、教育支撑文化、教育支撑生态文明五类二级指标。教育支撑政治从教育内部变革与政治需求角度，主要包括思想政治课教育目标达成度（思想政治、道德品质、心理健康、法治思维的综合素养判断），课程思政效果、大中小学思政一体化程度（思政内容直接融入、有机融入课程状况，思想政治教育上下衔接、左右贯通状况），社会主义核心价值观教育状况（社会主义核心价值观入教材入脑入心），人均受教育年限（全民教育素养）四类三级指标。教育支撑经济从校企协作、知识转移、战略支撑角度，主要包括职业教育校企合作、服务区域经济与产业布局程度，大学和产业合作、服务经济转型升级，大学专利授权数，大学技术转移率，教育支撑创新驱动发展战略程度，教育支撑双循环发展新格局程度，每千人中在校大学生人数七类三级指标。教育支撑社会从公平与质量角度，主要包括区县间的教育公平发展程度、区县间教育资源配置公平程度、城乡间教育资源配置公平程度、教育可负担程度四类三级指标。教育支撑文化从文化源流与功能角度，主要包括优秀传统文化教育和创新状况、革命文化教育和创新状况、社会主义先进文化教育和创新状况、教育支撑文化自信状况四类三级指标。教育支撑生态文明从教育教学变革与功能支撑角度，主要包括环境教育课程开设情况、生态文明意识培育状况两类三级指标。

第三，认同论一级指标，从教育内外关系出发，主要包括人民认同和国际认同两类二级指标。人民认同指标从满意度角度，主要包括毕业生满意度、毕业生质量的雇主评价、教育质量的社会评价（人民满意教育指标开发与大规模的追踪监测）。国际认同从行动与评价角度，主要包括来华国际生占全球国际生比例，大学、学科国际影响力，阅读、数学、科学能力评价，职业教育技能水平四类三级指标。

三、教育强国建设的战略路径

深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。这对教育提出了新要求，形成教育强国建设的外部挑战，主要体现为教育支撑国家战略推进与经济社会发展要求的有效性有待提升。从教育大国走向教育强国，教育系统要素组合及其相互关系必然对教育自身发展提出新的要求，形成教育强国建设的内部挑战，主要体现为人的全面发展需要与高质量教育体系供给的匹配性有待提升。教育强国建设正是在应对内外部挑战之中，以促进教育公平、提升教育质量为主线，以高质量教育体系建设为基础，以教育现代化为进程，实现教育要素的优化组合、协同推进，教育与其他系统的相互支撑、相互促进。教育强国的建设既是发展目标也是改革过程，更是教育发展程度的集中体现与人民对教育满意程度的基本体现。教育强国建设要求教育公平促进与教育质量提升，强调教育“硬实力”“软实力”并重。

（一）战略关系的构建

教育是有目的有组织有计划地培养人的社会活动，教育强国建设既要尊重和遵循教育发展的规律，也要遵循时代发展的规律。习近平总书记强调，我们要建设的教育强国，是中国特色社会主义教育强国，必须以坚持党对教育事业的全面领导为根本保证，以立德树人为根本任务，以为党育人、为国育才为根本目标，以服务中华民族伟大复兴为重要使命，以教育理念、体系、制度、内容、方法、治理现代化为基本路径，以支撑引领中国式现代化为核心功能，最终是办好人民满意的教育。教育强国建设要处理好几个关系，即教育与政治、教育与人民、教育与社会、教育与经济的相互促进关系，以此构建教育强国建设的体制机制。

第一，坚持党对教育事业的全面领导。教育强国建设必须坚持中国共产党的领导。中国特色社会主义教育最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义教育制度的最大优势是中国共产党领导。教育强国建设，要求全面贯彻党的教育方针，把立德树人作为根本任务，培养担当民族复兴大任、拥护中国共产党和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义事业奋斗终身的时代新人。

第二，坚持以人民为中心发展教育，教育强国建设必须坚持教育与人的发展良性互动。构建德智体美劳全面发展的人才培养体系，实现幼有所育、学有所教，让人人都能通过教育而出彩。教育内容、教育设施、学校制度与人的身心发展的阶段性和连续性相适应和协同。培养支撑终身发展、适应时代要求的关键能力卓有成效，培养认知能力、合作能力、创新能力、职业能力的体制机制完善。培养全面发展的人卓有成效，国民受教育年限达到发达国家平均水平。

第三，坚持教育优先发展。教育强国建设必须坚持教育与经济的良性互动。教育与经济发展呈现相互促进的状态，教育的适应引领作用凸显，对创新驱动发展、制造大国向制造强国的转变、双循环发展新格局的形成、共同富裕战略的推进、人力资源强国的建设构成全面支撑，引领和促进经济转型、结构升级，建设创新型国家。教育财政投入指标居于发达国家行列，教育资源配置结构优化，产业和教育深度合作与有机融合。

第四，坚持教育与其他系统的良性互动。教育强国对新型城镇化发展、乡村振兴、生态文明程度提高、社会主义先进文化发展、国家文化软实力提升、学习大国建设构成全面支撑；同时社会对教育改革发展构成全面支撑，构建学校教育、社会教育互补的大教育体系，社会有关系统和教育系统构成互补互促的局面，促进终身学习的社会教育体系形成。

（二）推进步骤的设计

党的二十大报告明确指出，全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排分两步走：从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的二十大报告着眼实施科教兴国战略、强化现代化建设人才支撑，立足办好人民满意教育的大局，对加快建设教育强国的总体方向和重点任务提出新的更高要求。教育强国建设伴随着社会主义现代化强国的总体布局展开，教育强国建设从战略上分成两步走。第一个阶段为二〇二〇年到二〇三五年，实现教育现代化，建成教育强国；第二阶段为二〇三五年到本世纪中叶，把我国建成婴有所托、幼有所育、学有所教的教育现代化强国。

1.教育强国建成攻坚期

在二〇二〇年教育发展基础上，经过十五年，到二〇三五年，建成教育强国，是教育强国建设攻坚期。我国教育实力大幅跃升，跻身人力资源强国前列；人民公平有质量地接受教育、获得适切发展的权利得到充分保障，依法治教、依法治校的制度体系基本建成，教育层级管理与部门协同的体制机制更加完善，教育治理体系和治理能力现代化基本实现；教育发展程度达到新高度，教育硬实力达到世界一流、教育软实力显著增强，教育影响力更加广泛深入；教育更加多元多样，人民教育获得感明显提高，城乡、区域教育差距和群体教育差距显著缩小，义务教育均等化实现；高等教育分类发展、和谐有序、充满活力，若干所大学和若干个学科进入世界一流行列，建成高等教育强国。

2.教育强国品质提升期

从二〇三五年到本世纪中叶，在建成教育强国的基础上，再奋斗十五年，巩固并提升教育强国的质量和影响力，教育软实力进入世界一流，实现人民认同、国际认同，是教育强国品质提升期。到2050年，学前教育、义务教育、高中教育、高等教育质量全面提升，实现国家教育治理体系和治理能力的现代化，成为教育实力和国际影响力领先的国家，人民接受符合自身需要的教育目标实现，享有更加多样化、个性化、多元化的教育，建成适合人人、切中需求、全面自由开放的教育体系，中国教育成为世界教育发展的引领性力量。

（作者：薛二勇，北京师范大学中国教育政策研究院副院长、教授、博士生导师；李健，北京师范大学中国教育政策研究院副教授、博士、硕士生导师，本文通讯作者。）