张志勇等：从“双减”试点看我国基础教育公共服务改革的未来走向

摘要

通过对《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》及其落地以来中央和北京、上海、沈阳、广州、成都、郑州、长治、威海、南通9个试点城市出台的“双减”相关实施方案和专项政策的内容进行梳理和归纳，探索中央政府及以9个试点城市为代表的地方政府，围绕作业设计、课后服务、校外培训规范治理、提升课堂教学质量和义务教育均衡发展等重要内容，推进“双减”政策的主要着力点和抓手，构建“双减”政策文本分析框架。基于上述分析，提出“双减”政策的施行将推进我国基础教育公共服务体系的重构与再造，包括建立全域优质义务教育公共服务体系，重构学校教育公共服务体系，以及建立校外教育公共服务体系、家庭教育指导公共服务体系和基础教育信息化公共服务体系。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），从“作业改革”“课后服务”“规范校外培训”“提升教育教学质量”“强化配套治理”“扎实做好试点探索”等方面为我国基础教育改革作出了顶层设计。

本研究通过教育部、试点城市政府官方网站以及与当地教育部门沟通咨询，搜集《意见》颁布以来中央和北京、上海、沈阳、广州、成都、郑州、长治、威海、南通9个试点城市“双减”跟进政策文件共计156项(截至2021年1月)。语料库构建以简化、直接为原则，聚焦政策文本中构成目标的具体任务以及达成任务的主要政策工具。进而，基于政策“经验”的“双减”改革政策文本搭建包含作业负担、课后服务、校外培训、深化课堂教学改革、均衡发展、高中招生制度改革、家庭教育7个维度的分析框架，梳理中央及以9个试点城市为代表的地方政府推进“双减”政策的主要着力点和抓手，针对“双减”政策实施以来的主要落实举措展开分析。

一、政策分析：试点城市“双减”改革的主要举措

（一）全面推进作业改革

《意见》制定了“全面压减作业总量和时长”的改革目标，并对学校提出了健全作业管理机制、提高作业设计质量、加强作业完成指导等具体工作要求。试点城市针对义务教育阶段学生作业出台7项专项政策，其中包括广州1项、成都1项、长治1项、威海1项、南通3项。“质量”（频数为51）、“时间”（37）、“难度”（12）、“类型”（12）、“教研”（25）、“培训”（9）、“交流”（7）、“督导”（23）、“制度”（17）、“评估”（11）等成为政策要素高频词汇，反映试点城市将赋能教师作业改革、推动学生作业“质”“量”平衡、健全作业监管机制等作为政策实施的主要着力点。上述5个试点城市围绕“减量”“提质”这两项作业改革核心要求，从作业的“时间”“难度”“类型”等多重维度上，对教师的作业设计和布置提出具体要求、进行专门指导，特别重视发挥“教研”“专题培训”“展示交流”等活动对教师作业改革的赋能作用。

（二）全面规范治理校外培训

《意见》要求“坚持从严治理，全面规范校外培训行为”。中央和9个试点城市出台跟进政策70项，占全部156项政策的45%，可见规范治理校外培训机构在“双减”中的重要地位。其中，北京3项、上海11项、威海12项、长治5项、郑州9项、成都7项、广州3项、南通20项。围绕校外培训治理，各试点城市出台的专项政策以贯彻中央出台的权威性行政措施为主，高频政策关键词如下：“登记”（15项）、“收费”（18项）、“广告”（7项）、“风险”（7项）、“非学科”监管（14项）。

1.学科类校外培训机构“营转非”

《意见》规定：“现有学科类培训机构统一登记为非营利机构”（下文简称“营转非”），“坚决压减学科类校外培训。对现有学科类培训机构重新审核登记，逐步大大压减，解决过多过滥问题；依法依规严肃查处存在不符合资质、管理混乱、借机敛财、虚假宣传、与学校勾连牟利等严重问题的机构”。围绕校外学科类培训机构治理，《民政部办公厅关于进一步加强校外培训机构登记管理的通知》《教育部办公厅等三部门关于将面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构统一登记为非营利性机构的通知》先后出台，对“营转非”的审批、重新“登记”办法、实施流程和保障措施作出具体规定。

2.“预收费”与“资金监管”

《意见》规定“通过第三方托管、风险储备金等方式，对校外培训机构预收费进行风险管控，加强对培训领域贷款的监管”，“人民银行、银保监、证监部门负责指导银行等机构做好校外培训机构预收费风险管控工作，清理整顿培训机构融资、上市等行为”。中央层面出台了《关于加强义务教育阶段学科类校外培训收费监管的通知》和《教育部等六部门关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》（下文简称《预收费监管通知》）两个专项政策。北京、上海、威海、长治、南通5个试点城市作为首批尝试通过“收费管理”加强校外培训机构治理的地区主要措施如下：一是要求培训机构统一使用教育部、市场监管总局制定的《中小学生校外培训服务合同(示范文本)》；二是规范“预收费”的时间和周期；三是强化信息公开；四是预收费用须全部进入机构唯一学费专用账户，由第三方进行监管；五是规范退费和纠纷处理程序，保护消费者权益。

3.学科类校外培训机构的“广告管控”

《意见》规定：“做好培训广告管控。”2021年11月，中央层面颁布专项政策《关于做好校外培训广告管控的通知》。郑州、成都、南通出台了跟进政策，南通市基于更早的治理经验，由市场监管局联合市委宣传部等九部门共同制定了《南通市深化校外培训广告管控工作实施方案》，将校外培训广告管控联动机制的主体由三部门扩展为九部门，明确了各部门的具体职责，提出了常态化管控要求，是落实力度最大、跟进政策最全面具体的试点城市。

4.压减学科类校外培训机构“风险防控”

《意见》规定：“政法部门要做好相关维护和谐稳定工作；公安部门要依法加强治安管理，联动开展情报信息搜集研判和预警预防，做好相关涉稳事件应急处置工作。”为有效防控压减学科类校外培训机构工作中可能产生的社会风险，上海、威海、长治、南通4个试点城市出台了专项政策文件，威海颁布了3项文件，其他试点城市均在综合落实政策文件中要求强化风险防控工作。一是针对培训机构跨区经营问题，上海、威海分别作出“注册地优先”和“属地管理”的规定；二是建立多部门协同的风险防控机制，由主管部门主动与培训机构负责人沟通；三是建立了风险防控专班。

5.“学科”与“非学科”类别鉴定

2021年7月，《教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知》要求以校外培训科目主题为依据，对学科与非学科培训的范围进行界定。北京要求依据中央政策开展学科与非学科鉴定工作；上海（1项）、威海（2项）、广州（1项）、南通（2项）、成都（1项）5市出台专项政策，明确提出由规定数量和特定资质的专家组成专业鉴定组织，以保证鉴定工作的科学性和权威性，并明确了具体的工作流程和要求。

6.“非学科”类培训机构管理

《意见》明确要求对非学科类培训机构，各地要区分体育、文化艺术、科技等类别，明确相应主管部门，分类制定标准、严格审批。威海和南通由体育局、文广旅局、科技局分别针对体育类、艺术类和科技类培训颁布了专门政策，成都由科技局联合三部门对科技类培训出台了专项管理政策；北京、郑州、广州、沈阳根据学科内容将机构管理归属相应主管部门；长治所有非学科类培训机构由教育局和行政审批服务管理局统一管理；上海则在“双减”综合意见中强调“明确相应主管部门”，尚未明确具体管理部门。总体看，对非学科类校外培训的治理，各试点城市普遍处于探索阶段。

（三）提升课堂教学质量

优化课堂教学是提高教育质量的关键。《意见》将“学校教育教学质量和服务水平进一步提升”列入“双减”工作目标，要求“提升课堂教学质量”。以威海市（1项）专项政策和9个试点城市15项综合文件的相关举措为分析对象建立语料库，发现试点城市在课堂教学提质增效方面聚焦的主要政策要素为“课程”（86）、“教研”（61）、“教师”（87）、“信息技术”（79）等。

1.深化课程教学改革

课程是学校落实教育目标的重要载体，各试点城市按照《意见》，强调建立健全教学管理规程，严格按照国家课程方案和课程标准实施教学，并对课时、教学内容、教学进度、教学难度、命题、成绩呈现等作出规范性要求。部分试点城市针对建立健全课堂教学评价机制提出具体制度性要求。

2.加强教研指导和示范引领

2019年，中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，把“教研”作为“提高教育质量”的关键举措，要求“发挥教研支撑作用”。《意见》出台后，北京、沈阳、长治、南通、威海五个试点城市均把教研作为重要环节，强化对课程、教学的研究和指导。同时，成都、南通、威海、郑州等市关注名师名校、优秀成果的示范引领作用，具体举措主要围绕组织系列活动、培养名师队伍、建设示范区和示范校、案例推广四个方面展开。

3.强化信息技术赋能，构建高效课堂

《意见》要求“做强做优免费线上学习服务”，“免费向学生提供高质量专题教育资源和覆盖各年级各学科的学习资源”，并“组织优秀教师开展免费在线互动交流答疑”。北京、上海、南通、广州等城市在加强在线学习平台建设的基础上，进一步强调课堂教学与信息技术深度融合：一是注重因材施教，广州市鼓励学校应用信息技术手段“采集学情分析数据，精准分析学情”；二是加强教学诊断与改进，南通市要求教师“信息技术熟练，教学媒体应用恰当，有效使用大数据资源”，“实施个性化教学”；三是优化课堂学习方式，上海市主动探索以线上资源赋能线下教学，“加快教室数字化改造”，实现课堂上“即时互动、远程协同、全程辅助和智能评估”，北京市积极推进“空中课堂”“双师课堂”“融合课堂”建设，提升学生在校学习效率。

（四）全面推行课后服务

《意见》要求“提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求”。2021年7月，教育部出台《关于督促“一校一案”全面落实课后服务工作的通知》，要求地方教育行政部门指导学校“一校一案”，制订课后服务具体实施方案。北京（1项）、上海（1项）、广州（1项）、成都（2项）、长治（2项）、威海（1项）、南通（6项）共出台14项跟进政策，其中，聚焦的主要政策要素为“资源”（46）、“教师”（77）、“保障”（50），反映了五个试点城市落实课后服务政策的路径特点。

1.充分整合资源,拓展课后服务渠道

《意见》提出“拓展课后服务渠道”。各试点城市注重通过整合学校、学区、社区教育资源，以及引进校外非学科类培训机构的优质资源，加大课后服务资源供给。威海、南通分别出台专项政策，对校外资源的引进、保障，以及准入和退出条件等作出了明确规定。

2.完善教师权益保障和激励机制建设

《意见》明确“课后服务一般由本校教师承担”。教师是学校课后服务的实际承担主体，是提升课后服务供给成效的关键。各试点城市围绕教师的权益保障和激励机制进行制度设计，旨在提高教师参与、做好课后服务的内驱力。

在权益保障方面，6个试点城市聚焦教师休息权和薪酬待遇两个着力点。上海、广州、成都、长治等市提出教师“弹性上下班”“弹性休假”“调休”等制度，保障教职工学习、备课时间和休息权益。同时，要求对参加课后服务的教师按照相关规定给予相应补助，保障教师薪酬待遇。在激励机制建设方面，各试点城市关注职称评聘、评优评先和绩效工资三个要素，要求将教师参加课后服务的表现作为职称评聘、评优评先和绩效工资分配的重要参考。但是，目前大部分试点市并未明确教师课后服务补助标准。进一步完善教师评价与激励实施细则，已成为推动教师权益保障的重要政策方向。

3.重视保障体系的系统性建构

明晰各部门、各单位课后服务职责。《意见》出台后，广州、成都、长治、威海、南通5市教育局均独立发文5项，其他试点城市由教育部门牵头、多部门联合发文，涉及财政局、人力资源与社会保障局、发展和改革委员会、税务局四部门，形成了教育部门在课后服务指导和保障机制建设上发挥主导作用、政府相关部门共同参与治理的新机制。

加强课后服务收费监管与经费保障。“双减”试点城市坚持非营利原则，保证课后服务的公益性与普惠性，积极探索适合当地的课后服务经费保障办法。其中，上海、郑州采取政府财政全额保障办法，明确相关经费按学校隶属关系，由县（市、区）财政分别承担；成都、南通等市遵循“家长自愿、成本补偿、非营利性”原则，实行“成本分担”机制，以课时、月、学期等计量单位核定和收取课后服务性费用。

加强课后服务监督评估。监督对象包括政府相关部门、学校、教师、参与非学科类培训机构等；监督内容包括政府教育履职情况，学校课后服务安全管理情况以及服务质量、范围、内容、费用收取等情况，也包括教师有偿补课、集体教学、义务教育群众满意度等情况；监督形式包括专项督查、集体视导、常规检查、阶段性调研和综合评估等；监督主体包括教育督导等政府部门、专业调研机构、家长等。

加强课后服务宣传。通过多种方式，面向区域、学校、教师、家长和学生等利益群体广泛解读课后服务的目的、意义、方法、措施，以及课后服务成效和优秀经验，努力凝聚社会最大共识。

（五）促进义务教育优质均衡发展

《意见》规定：“促进义务教育优质均衡发展。各地要巩固义务教育基本均衡成果，积极开展义务教育优质均衡创建工作，促进新优质学校成长，扩大优质教育资源。积极推进集团化办学、学区化治理和城乡学校共同体建设，充分激发办学活力，整体提升学校办学水平，加快缩小城乡、区域、学校间教育水平差距。”2021年9月和12月，中央层面分别出台了《关于编制义务教育薄弱环节改善与能力提升项目规划（2021—2025年）的通知》《教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》。这些文件聚焦的主要政策要素为“办学”（16）、 “教师”（13）、“资金”和“财政”（18），反映中央促进义务教育优质均衡发展的主要着力点：一是改善农村学校的办学条件,合理确定城镇办学规模，激发学校办学活力；二是加强教师队伍建设，深化“县管校聘”管理改革，科学有序推进校长教师交流轮岗，建立健全教师培训和教研制度；三是加大财政投入力度，确定年度项目和资金安排，不留资金缺口。

以北京、威海出台的4项政策和《上海教育发展“十四五”规划》相关政策组建语料库，“教师”（53）、“质量”（34）、“教学”（41）、“办学”（34）、“校长”（24）、“保障”（43）成为政策要素高频词汇，说明加强教师队伍建设、改善中小学办学条件、提高校长治校办学水平等是推进义务教育优质均衡发展最主要的政策实施手段。在加强校长队伍建设方面，北京是改革力度最大的试点城市，全面实施党组织领导的校长负责制，实行校长任期目标管理制度，完善中小学校长绩效工资制度，健全中小学校长职级制度，完善校长、教师交流轮岗机制，将农村校、薄弱校任教经历作为聘任校长的硬指标，加强校长队伍专业化建设，构建校长专业化培训体系，实施“名校长工程”等。

（六）深化高中招生改革

2021年3月，在《意见》颁布前，上海率先出台《高中阶段学校招生录取改革实施办法》，要求“逐步提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例，规范普通高中招生秩序”。《意见》颁布后，北京出台了《义务教育体育与健康考核评价方案》，上海出台了《关于公布2022年上海市普通高中语文、数学和外语3门科目学业水平合格性考试命题要求的通知》。北京、上海考试招生改革的探索，为全国其他地区提供了样板。

二、未来走向：基础教育公共服务体系的重构与再造

（一）建立全域优质义务教育公共服务体系

长期以来，受重点学校制度和应试教育影响，校际教育资源配置差距过大，优质教育资源的极度稀缺导致教育的“内卷效应”日趋严重。全面缩小区域（县、市、区）内校际教育差距，办好家门口的每所学校，让广大人民群众从优质教育资源竞争的“内卷效应”中退场，是减轻学生过重课业负担的治本之策。

为了破解这一难题，《意见》确立了“促进新优质学校成长，扩大优质教育资源”的战略目标，推出了“集团化办学”“学区化治理”“城乡学校共同体建设”，以及提高师资队伍水平、改善办学条件、加强优秀校长教师交流轮岗等重要举措。但是，义务教育优质资源的“局部增量”解决策略，无法满足人民群众对身边好学校的普遍需求，优质资源的供给必须从“局部增量”解决方案，转向“全域优质”解决方案，建立全域优质义务教育公共服务体系，从“做蛋糕”和“分蛋糕”两个方面着力构建义务教育公平的新格局。“做蛋糕”，就是实施教育底部提升战略，推行义务教育学校公共服务均等化清单，全面提升底部学校办学条件和师资水平，使之尽快成为人民群众身边的“好学校”；“分蛋糕”就是通过交流轮岗和集团化、学区化、一体化办学，以及优质高中招生指标均衡配置到域内普通初中等优质资源公平配置新机制，促进优秀校长、优秀教师、优质高中入学机会资源共享，吸引优秀学生更多地留在身边的学校读书。

（二）重构学校教育公共服务体系

《意见》明确指出：“强化学校教育主阵地作用……大力提升教育教学质量，确保学生在校内学足学好”，要求“学校教育教学质量和服务水平进一步提升，作业布置更加科学合理，学校课后服务基本满足学生需要，学生学习更好回归校园”。“双减”改革的这些政策指向，确立了学校教育在学生学业质量达成中的主体地位，要求统筹“课堂教学”“作业改革”和“课后服务”，建立学校教育公共服务新体系。

延长校内学习时间，增强课后服务，这是西方发达国家提高学校教育质量和品质的共同做法。提高课堂教学质量是减轻学生课业负担的治本之策。让学生在校内学足学好，必须全面贯彻党的教育方针，全面贯彻国家课程方案和课程标准，统筹“课堂教学”“作业改革”和“课后服务”改革。一是要统筹课堂教学和作业改革。把作业改革融入课堂教学改革之中，依据课程标准、学业质量标准和学生学情布置分层、弹性和个性化作业；强化技术赋能作业改革，实现学生学情诊断、个性化作业布置、作业改革智能化；提高教师作业设计专业能力，健全作业质量评价体系。二是统筹课堂教学和课后服务，课堂教学和课后服务都要贯彻党的教育方针，全面落实国家课程方案和课程标准，课堂教学立足于所有学生的共同成长，课后服务立足于每个学生的差别化教育。

恢复课后服务，将“三点半”“四点半”教育重新回归学校教育，是我国学校教育公共服务体系的重构。这个重构的意义体现在两个方面：一是将推向市场的课后教育重新“拉回”学校教育体系，恢复其公共教育属性，必须建立以财政为主、中央与地方按比例分担、政府与家庭合理分担的课后服务经费保障机制，建立教师课后服务补贴制度；二是建立差别化、个性化、实践化的“课后服务”教育体系，形成“统一化课堂教学”和“差别化课后服务”相统一的学校教育新体系，这是我国学校教育体系的重大变革。

（三）建立校外教育公共服务体系

《意见》明确指出：“坚持从严治理，全面规范校外培训行为。”“双减”政策及中央和试点城市的跟进政策主要从体制机制入手深化改革，实施校内外教育协同治理，对学校教育与校外教育的关系从以下三个方面形成了新的制度安排：一是调整教育属性，规定校外学科和非学科教育一律坚持公益属性；二是规范教育时间，“严格执行未成年人保护法有关规定，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训”；三是划定教育边界，校外教育不能取代学校教育，要求“严禁超标超前培训，严禁非学科类培训机构从事学科类培训，严禁提供境外教育课程”。同时，积极支持校外非学科实践教育。

根据上述要求，北京、威海、成都等试点城市全面建立校外学科和非学科培训新秩序。以公益性为主导的校外教育公共服务体系建设正在沿着“回归、重建、互补、社区化”的路径向前推进。一是校外培训机构全面从市场化向公益性回归。无论是学科类培训，还是非学科类培训，都要坚持教育的公益属性。二是重建校外公共教育体系，教育系统的校外教育综合实践活动基地，共青团系统的少年宫，妇联系统的儿童中心，科协系统的科技馆，体育系统的体育馆，文化系统的图书馆、博物馆、纪念馆，社区儿童之家，以及机关、企业、事业单位，都有义务为未成年人提供公益性校外教育服务。三是重建学校教育与校外教育互补关系，学科教育回归学校教育主阵地，非学科实践教育回归校外教育主阵地。同时，一些试点城市引进校外教育机构提供课后服务的尝试，正在推动我国学校教育与校外教育资源供给关系的调整。校外培训机构不能代替学校教育，并不意味着校外教育机构不能进入学校公共教育体系。校外教育机构完全可以向学校教育体系提供高质量的可选择的公共教育服务。四是社区将逐步成为校外教育资源供给的重要主体。

（四）建立家庭教育指导公共服务体系

“双减”通过学校提供课后服务，让学生在校基本完成作业，以及寒暑假、节假日、双休日不允许校外培训机构补课，正在倒逼家庭教育变革，重构学校教育与家庭教育的关系。一是树立科学的家庭教育理念。《意见》要求“教育部门要会同妇联等部门，办好家长学校或网上家庭教育指导平台，推动社区家庭教育指导中心、服务站点建设，引导家长树立科学育儿观念，理性确定孩子成长预期，努力形成减负共识”。二是建设家校协同育人共同体。《意见》要求“完善家校社协同机制。进一步明晰家校育人责任，密切家校沟通，创新协同方式，推进协同育人共同体建设”。三是分工协作协同育人。《意见》要求“学校和家长要引导学生放学回家后完成剩余书面作业，进行必要的课业学习，从事力所能及的家务劳动，开展适宜的体育锻炼，开展阅读和文艺活动。……家长要积极与孩子沟通，关注孩子心理情绪，帮助其养成良好学习生活习惯”。

按照《中华人民共和国家庭教育促进法》要求，各级政府应切实承担起家庭教育公共服务法定责任，加快建立以家庭教育指导中心为主导、家庭教育网络平台为载体、家庭教育课程大纲为依据、社区和学校家庭教育服务为两翼的“五位一体”的家庭教育指导公共服务体系，强化学校在家庭教育指导中的主体地位。

（五）建立基础教育信息化公共服务体系

“双减”改革对加快推进教育信息化、数字化、智能化提出了更加迫切的要求，7个试点城市作出明确具体部署，特别是普及和推广智慧作业系统，为学习困难学生提供在线公共服务，赋能教师课堂教学改革等，成为各地落实“双减”政策的重要路径。但是，教育信息化既需要较强的经费投入保障、教育信息技术人才支撑，更需要良好的教育改革环境的支持。而这一切，处于我国教育发展体系底部的农村和县域学校恰恰处于不利地位，各级政府必须担负起教育信息化公共服务供给者的角色，以防止城乡教育质量被进一步拉大。

加快建立健全基础教育信息化公共服务体系，已成为我国保障教育公平、深化“双减”改革、建设高质量基础教育体系的当务之急。一是健全学校教育信息化硬件环境，包括带宽、终端设备、智慧教室等；二是健全教育信息化软件环境，包括数字存储、平台、资源供给等；三是健全教育信息化技术服务体系，包括信息技术支持、数据集成、数据开发和使用等；四是健全教育信息化成本的政府、学生家庭和社会合理分担机制，中央和省级政府应设立专项经费，支持教育信息化公共服务体系建设。

建设基础教育信息化公共服务体系，必须转变传统教育信息化模式，实现教育信息化由市场主导向政府主导转型，由企业技术驱动向教育应用驱动转型，由学校为单位应用向县（市、区）域为单位应用转型。中央和省级政府应强化公共教育数据中心建设，建立统一开放的教育信息化公共服务市场体系，健全国家数据标准和数据应用体系。

（作者：张志勇/北京师范大学国家高端智库教育国情调查中心主任、教授；赵阳/北京师范大学中国教育政策研究院博士后，本文通讯作者；李婉颖/北京师范大学教育学部博士研究生。）