张志勇：关于解决城镇中小学教师编制短缺的建议

习近平总书记指出，教师是教育工作的中坚力量。有高质量的教师，才会有高质量的教育。

近年来，受城镇化进程不断加速的影响，我国学龄人口从不发达地区向发达地区、从乡村地区向城镇地区流动的趋势不断加强，大中城市、县城教育人口快速增加，形成乡村学校“生少师多”局面，而这些学校超编的教师，因各种原因却无法从学龄人口流出地区有效转移到城镇地区，导致城镇中小学不得不大量编外用工，给城镇中小学教师队伍建设带来越来越大的困难和挑战。

一是城镇中小学编外用人现象越来越严重

受有关部门委托，我们在全国10个有代表性的省份开展中小学教师队伍建设调查，其中，关于“您所在区域中小学教师编制管理中存在的主要问题”，22.5%教育行政部门负责人员选择“大量编制外用人，教师队伍不稳定”；接受调研的2329位校长中，反映使用编制外教师的939位，占40.32%，其中，编外用教师占比达到在岗位教师20%以上的占四分之一的学校，有的学校编外教师甚至占到在岗教师的90%以上。

在对这一问题的个别访谈中，有的县反映：“全县中小学编制总量不足，2003年核定的中小学编制已不能满足目前中小学实际发展的需要，教师缺编严重，全县中小学根据目前的学生和新编制标准核定编制，全县中小学缺编近2000个。”

“从2003年省统一核定教师编制以来，汝南县的教师编制一直就比较紧张，现在也远远达不到省定编制标准比例。”

“当前我县教师编制是按照2003年编制标准执行，2003以来，全县教师编制一直未增加，而学生总数却大幅增长。现有编制不能满足我县教育发展需要。”

“编制不足，根据2020年教育年报在校生数，按现有编制标准配备我县还缺编1026名。”

 “我县近几年来为满足中小学教师需求（仅保证能开课），招聘了1000多名人事代理教师（非在编）。”

“教师严重缺编，人事代理教师占实际教师总数的三分之一还多。”

二是城镇中小学编外教师工资待遇低、稳定性差

调研表明，城镇中小学编制外教师用工面临的最大挑战是教师待遇保障体系不健全，编制外教师工资与编制内教师工资待遇差距大。编制外教师工资待遇不足在编教师50%的高达32.37%、不足60%的达到51.12%。

调查中，各地反映：“人事代理教师由于没有编制、没有乡镇补贴、待遇低等原因，辞职的比较多，流动性比较大，难管理，在一定程度上影响教学”。

总之，编制外使用的这一部分教师虽然能够缓解燃眉之急，但存在准入制度不规范、待遇保障机制不健全、无法实现与编制内教师同工同酬等情况，导致编制外教师思想不稳定、流动性比较大等问题，不能满足教育事业健康发展、持续提高教育质量的时代要求。

去年底，笔者在两个省份调查，当地同志呼吁高度重视城镇中小学编制外大量使用教师问题，认为这种局面不仅影响教师队伍稳定和长远建设，影响中小学教育教学质量，而且长期下去，这类教师规模越来越大，会在全国形成“新一代民办教师”问题。

建议国家适应城镇化进程加速和建设高质量基础教育的需要，从战略高度完善调整中小学教师编制政策，用三至五年时间解决城镇中小学教师编制短缺问题。

一是适应教育发展新需要出台教师编制新标准

现行中小学教职工编制国家标准执行的是2001年的城市标准，迄今已经沿用了近20年。20年间，我国中小学教育发生了翻天覆地的变化。随着中小学课程改革的深入推进，增设了信息技术、综合实践、通用技术、心理健康教育等10多门国家课程和省级课程，现行编制标准不能满足课程改革对教师编制资源的需要。同时，新一轮高考改革，推动普通高中“选课走班”带来“小班化”和“走班教学”改革趋势，都需要增配适量教师。国家应重新修订中小学教职工编制标准，充分考虑城市化发展、在校生规模变化、教育事业发展，充分考虑中小学课程改革、高考改革、课后服务等诸多因素，调整中小学教师编制标准，提高中小学教师配置比例，适当增加教师编制总量。

二是建立“省级统筹、市域调控、县级使用”的中小学教师编制管理体制

打破行政区划壁垒，在省级统筹的基础上，强化市级管理、县区使用机制。根据学龄人口流动趋势，加大县域、市域间教师编制调控的力度。由市级统筹分散闲置编制资源，盘活市属高校、市属其他事业单位现有空编，重点保障新建学校、教育对口支援任务和教师编制紧张地区的教师编制需求，放大存量编制效应。以市级中小学系统为单位，把部分闲置不能发挥使用效益的空余编制集中起来，建立编制“周转池”，依据中小学布局调整规划，及时向急需区域、学校精准相机调控、定向定量投放。

三是优化教师编制核定周期，健全教师编制年度统筹制度

省级教育行政部门要根据学生数量增长情况，完善中小学幼儿园教师编制动态调整机制，核定全省编制总量，建议调整周期不得超过3年。同时，督促各级教育行政部门在核定的编制总额内，根据学校布局结构调整、不同学段学生规模变化等情况，充分考虑乡村小规模学校、寄宿制学校和城镇学校的实际需求，实行按年度统筹调配县区内学校编制分配使用计划，提高编制使用效率。

四是建立教师编制资源刚性管理制度

各地根据核定的教师编制数，及时招聘、补充教师，对挤占、挪用、截留中小学教师编制，长期空编、有编不补的，严肃追究责任；建立空编统筹使用制度。对各县区中小学编制总量空编率高于5%的，高出部分统一划归设区市管理，由设区市根据市本级及所辖县（市、区）中小学校教育教学工作开展需要，在市域范围内跨区域统筹调配使用；加大对财政困难地区教师工资保障转移支付力度，帮助贫困地区按核定的编制数配齐、配足、配好中小学各学科专任教师，防止因财力不足有编不补、少补教师的现象。各地区要结合实际情况，及时解决编制标准调整和编制约束力问题，严肃编制刚性管理，稳定编外教师用人存量，禁止各地新聘编制外教师，利用新增编制限期吸纳消化编制外教师。

五是推进城乡中小学一体化办学，盘活乡村学校教师资源

现在，一方面，乡村学校教师待遇保障越来越好，这些教师没有向城镇学校流动的内在动力；另一方面，不少乡村学校教师观念、素养与城镇学校需求有一定差距，或者年龄偏大，城镇学校也没有接纳这些教师的内在需要，从而导致乡村学校大量超编教师无法流动起来。为了推动城乡教育一体化发展、提高乡村学校教育质量，同时盘活乡村学校教师资源，建议积极试点城乡学校“一个法人、两个校区”办学体制，让城乡教师在试点学校内部流动起来。

六是提高编外教师待遇保障水平

用三至五年时间，逐步做到编外教师与编内教师在工资待遇、各种津补贴、奖励工资、社会保障等方面实现同工同酬，以稳定编外教师队伍。

（张志勇，全国人大代表、北京师范大学中国教育政策研究院执行院长）