吕玉刚：着力深化教育教学改革 全面提高基础教育质量

吕玉刚 教育部基础教育司司长

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国基础教育事业发展取得了显著成就，在国际上产生了广泛影响力。自2018年全国教育大会召开以来，党中央、国务院先后出台《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018年11月7日）、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（2019年6月23日）、《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》（2019年6月11日）三个重要文件（以下简称“三个文件”），对我国基础教育改革发展做出了全面的顶层设计和系统部署，标志着我国基础教育事业进入全面提高质量的新阶段。2019年7月29日，国务院召开全国基础教育工作会议，对三个文件的贯彻落实工作做出重要部署。我们要深刻领会、认真贯彻三个文件和全国基础教育工作会议精神，准确把握、全面落实当前基础教育改革发展的重大原则和重点任务，进一步聚焦内涵发展，着力深化教育教学改革，全面提高基础教育发展质量。 

一、准确领会文件出台的背景和主要精神 

1. 文件出台是基于基础教育发展的新形势和新要求

中央三个文件，从学前教育、义务教育到普通高中教育，纵贯15年，相互衔接，各有侧重，既体现了基础教育的系统性，又突出了不同学段的针对性，是今后一个时期我国基础教育改革发展的纲领性文件。

学前教育改革文件的出台，主要是为回应人民群众对解决“入园难”“入园贵”问题的热切期盼。按照习近平总书记等中央领导同志的重要批示要求，教育部组织对各省市学前教育发展情况进行深入系统调研，尤其是就如何坚持学前教育的公益性与普惠性、如何完善相关政策保障体系等一系列重大问题进行研究分析，在此基础上研制出台该文件。

义务教育改革文件的出台，是基于新时代我国义务教育改革发展的新形势和新要求。2018年，我国92.7%的县已通过国家义务教育基本均衡发展评估认定，正在由基本均衡向优质均衡迈进。今后如何通过加强内涵建设推动义务教育高质量发展，满足人民群众从“有学上”到“上好学”的现实需求，是当前面临的重要课题。

普通高中改革文件的出台，是基于当前我国普通高中教育改革的迫切需要。当前，普通高中面临高中阶段教育普及攻坚、新课程实施和新教材使用、高考综合改革三大任务，迫切需要学校创新教学组织模式，开展学生选课走班、学生生涯规划指导、综合素质评价等工作；同时，各学校在改革中也会面临师资及教学资源不足等突出矛盾，迫切需要有关方面能为改革提供更有力保障。

2. 文件起草始终坚持“四个注重”

第一，注重提高政治站位。文件起草始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，遵循教育规律，发展素质教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。更加重视加强党对基础教育的全面领导，更加突出义务教育的国家意志和法定要求，切实把总书记关于坚持为党育人、为国育才的重要指示落到实处。

第二，注重强化价值引领。基础教育事业涉及社会的方方面面，是中央关心、群众关切、社会关注的“三关”问题，当前社会各界对基础教育的评价和反映比较多，基础教育自身面临的热点难点问题也较多。在此情况下，如何形成统一的思想认识，树立科学的教育质量观，引领基础教育事业科学可持续发展至关重要。

第三，注重解决突出问题。文件起草坚持目标导向和问题导向，积极回应人民群众关切，着力在提高质量、促进公平上下功夫，围绕全面发展素质教育、提高课堂教学质量、建设高素质专业化教师队伍，以及课程教材、招生考试、质量评价等关键领域存在的突出问题，提出有效政策举措。

第四，注重形成工作合力。习近平总书记指出，基础教育是全社会的事业。基础教育涉及千家万户，点多线长面广量大，必须动员全党全社会、各部门各方面力量共同办好基础教育，尤其是义务教育。要着力落实家庭、学校、政府、社会各方面责任，统筹利用好各类社会资源，构建学校、家庭、社会“三位一体”的协同育人格局。 

二、认真落实基础教育改革发展的重大原则 

孙春兰副总理在全国基础教育工作会议上鲜明地提出了基础教育改革发展必须坚持的四个重大原则，这对坚持基础教育正确方向、全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务、发展素质教育意义十分重大。

1. 坚持教育的社会主义属性原则

在教育方向上，要坚持为党育人、为国育才，引导学生从小爱党、爱国、爱人民、爱社会主义，切实解决好“培养什么人、为谁培养人、怎么培养人”这个根本问题。在办学体制上，要坚持公益性和普惠性，践行以人民为中心发展教育的思想，强化政府举办基础教育的责任，特别是要办好义务教育。当前，有的地方政府教育职责还没有落实到位，迫切需要引起重视、加以解决。

2. 坚持促进教育公平原则

基础教育特别是义务教育属于基本公共服务，要保障每个儿童享有公平的受教育机会，这是我们践行“教育为了人民”初心使命的重要体现。解决好教育公平问题，就要切实扩大农村学前教育资源；加强义务教育阶段乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设，做好控辍保学工作，推动优质教育资源共享和义务教育均衡发展；落实高中阶段教育普及攻坚计划，不断扩大高中阶段教育资源。

3. 坚持基础教育优先发展原则

党和国家确定了教育优先发展战略，这次全国基础教育工作会议进一步强调坚持基础教育优先发展，把基础教育摆在更加突出位置，这就要求在发展规划、财政投入、土地使用、编制配置等方面予以优先保障。要解决好基础教育不同学段之间的关系，在巩固提高义务教育普及水平的同时，更加重视学前教育和普通高中教育发展水平的提高。同时要优化支出结构，把财政资金更多地投向教师队伍建设和教育教学改革，促进教育教学质量提高。

4. 坚持全面培养全面发展原则

要认真贯彻落实习近平总书记在全国教育大会上的重要讲话精神，大力发展素质教育，构建德智体美劳全面培养的教育体系，实现学生德智体美劳全面发展，尤其要重视补齐劳动教育短板，充分发挥劳动教育的综合育人功能。 

三、切实抓好基础教育改革发展的重点任务 

1. 牢固树立科学的教育发展观

中央文件明确提出，要树立科学的教育质量观，坚持“德育为先、全面发展、面向全体、知行合一”。坚持德育为先，就要把立德作为育人的首要任务，每所学校要认真制定德育工作实施方案，实现全员、全过程、全方位育人，把德育工作做实、做细、做好。坚持全面发展，就要落实“五育”并举、发展素质教育的要求，把德智体美劳全面培养的要求落到实处，切实增强学生综合素质。坚持面向全体，就要办好每一所学校，教好每一个学生，做到有教无类、因材施教，特别要关注学习上有困难的学生，帮助他们达到国家规定的学业质量标准。坚持知行合一，就要注重学思结合、学以致用，促进教育教学与生产劳动、生活实践相结合，培养学生发现、提出、分析和解决问题的能力，特别是要培养学生的创新精神和实践能力。

要科学认识、正确处理好发展素质教育与考试升学的关系。发展素质教育不是不要考试和升学率，但不能简单、片面地以考试成绩和升学率来评价学校，评价教师和学生，特别是不能以牺牲学生的身心健康、禀赋特长、长远发展为代价，追求所谓的“教育政绩”。学校要着眼于学生的综合素质提升和持续发展，坚决克服和纠正应试教育倾向，保持战略定力，遵循教育规律，追求在学生全面培养、全面发展基础上的“绿色升学率”。

要科学认识、正确理解减负工作。2019年底，教育部等九部门联合发布了《中小学生减负措施》（减负三十条），现在各省基本制定了贯彻落实的实施方案。对此我们要认识到以下几点。一是减负不是让学生没有学习负担。学生完成国家规定的学业内容，是其应尽的学习义务和应付出的必要努力，也是学生开发智力、激发潜力、锻炼能力的必要条件，因此不应被视为过重的学业负担。减负是要减去由强化应试、机械刷题、超前超标培训等造成的不必要不合理的过重负担。二是减负要按照学生全面发展的要求优化合理负担，做到有减有增，使学生负担保持在合理适度的范围之内。三是减负需要综合施策、校内校外多方联动，通过共同努力，促进学生全面发展健康成长。尤其对学校而言，如何通过深化教育教学改革提质增效，解决好学生在学习上“吃不饱”“消化不了”等多样需求，更需要深入研究实践，下大功夫解决。

2. 抓紧补齐教育发展的短板   

第一，要补齐普及的短板。在2020年这一全面建成小康社会的决胜之年，学前教育要实现普及率达到85.0%、普惠性资源占比达80.0%、公办园占比原则上达到50.0%这三个目标，九年义务教育巩固率要达到95.0%，高中阶段教育普及率要达到90.0%。当前，抓好控辍保学、实现义务教育有保障是教育系统的一项重大政治任务，2019年已取得重大进展，但部分省份控辍保学任务还比较重，应继续加大工作力度。

第二，要补齐资源的短板。学前教育阶段，要重点完成三项任务：一是打好城镇小区配套幼儿园治理攻坚战，解决城镇地区普惠性资源短缺问题；二是实施好学前三年行动计划，进一步扩大农村学前教育资源；三是开展无证幼儿园治理工作，保证学前教育安全优质发展。义务教育阶段，重点要解决乡村弱、城镇挤的问题，要加强乡村学校卫生环境、生活设施、校园文化等方面建设，改善农村学校育人环境，建设温馨校园，提升乡村学校对教师和学生的吸引力；城镇地区要加大学位供给力度，彻底化解义务教育大班额问题。普通高中阶段，大班额问题更加突出，已严重影响了普通高中选课走班和高考综合改革推进，各地应尽快制定消除普通高中大班额专项规划，明确工作时间表和路线图。

第三，要补齐制度的短板。要认真贯彻党的十九届四中全会精神，进一步完善基础教育发展的政策保障体系和管理机制，如公办园生均公用经费拨款标准、收费标准，普惠性民办园补助标准，普通高中生均公用经费标准等。各地要按照中央三个文件要求，从“有没有”“完善不完善”“落实怎么样”三个方面综合考量，对当前相关管理制度进行全面系统的梳理摸排，做到缺什么补什么，努力为基础教育改革发展创造更有利的政策制度环境。

3. 深入推进教育教学改革

第一，优化课堂教学方式。要克服课堂教学中偏重灌输、死记硬背的倾向，积极探索基于情境和问题导向的互动式、体验式教学，实行基于学科课程整合的综合化教学，开展探究式、项目化、合作式学习。目前教育部已制定基础教育国家级教学成果奖推广应用计划，旨在发挥示范引领作用，引导各地各校通过学习应用优秀成果，全面提高教育教学质量。针对育人短板，应特别重视科学教育和实验教学，注重提高学生的阅读能力和实验动手能力。最近教育部专门下发《关于加强和改进中小学实验教学的意见》，并研究制定中小学生阅读指导目录，引导学生多读书、读好书。同时学校和教师要精准分析学情，重视差异化教学和对学生的个别化指导，积极为学有余力的学生拓展学习空间，建立针对学习困难学生的关爱和帮扶制度。

第二，严格课程教材使用管理。国家教材体现国家意志，各地各校要严格执行国家课程方案，使用审定教材，不能用地方课程、校本课程取代国家课程；同时鼓励结合本地区、本校实际，积极开发有特色的地方课程和校本课程，支撑国家课程的实施落地。当前我们要求各地推动实现课后服务全覆盖，迫切需要建设丰富多彩的校本课程，以满足学生在校学习需求。 

第三，努力拓宽实践育人渠道。学校要统筹利用社会资源，丰富校外活动载体，打造学生社会实践大课堂，把校内和校外教育、课堂和课下教育结合起来。中央文件规定，要充分发挥爱国主义、优秀传统文化等教育基地和各类公共文化设施与自然资源的重要育人作用，向学生免费或优惠开放；农村地区要安排相应田地、山林、草场等作为学农实践基地，城镇地区要为学生参加农业生产、工业体验、商业和服务业实践等提供保障。各地各校要将这些社会资源统筹利用好，充分发挥其育人功能，促进学生学用结合、知行合一、全面发展。

第四，加强教育教学管理。中央文件明确提出，各省级教育部门要分学科制定课堂教学基本要求，市县教育部门加强监督指导，每个学校要健全教学管理规程，切实加强课堂教学管理。学校要统筹调控不同年级、不同学科作业数量和时间，严格控制考试次数，加强学生辅导。要开齐开足开好国家规定课程，不得随意增减课时、改变难度、调整进度，起始年级要坚持按照课程标准零起点教学；要高度重视教研工作，坚持和完善教师集体备课制度，认真制定教案，有效保障课堂教学质量。

4. 不断完善教育评价体系

要建立以发展素质教育为导向的科学的基础教育评价体系，把立德树人成效作为检验学校一切工作的根本标准；要树立正确的教育政绩观、科学的教育质量观，克服“唯分数”“唯升学”倾向。学前教育阶段要制定科学保教质量评估指南，普通高中要制定普通高中教育质量评价办法。义务教育阶段的评价体系包括三个标准：一是县域义务教育质量评价标准，重点评价地方党委政府履行教育管理职责的情况，包括组织领导、价值引领、条件保障、均衡发展等；二是学校办学质量评价标准，重点考察学校是否落实全面育人要求，还包括学校规范办学、教师队伍建设、学业负担、社会满意度等内容；三是学生发展质量评价标准，重点评价学生的品德发展、学业发展、身心健康、兴趣特长和劳动实践等情况。目前这些评价标准正在研制过程中。

当前，初中学业水平考试改革已经在各地全面推广。2019年11月，教育部发布《关于加强初中学业水平考试命题工作的意见》，特别强调要坚持考试命题正确方向，促进学生德智体美劳全面发展。要严格依据义务教育课程标准科学命题，取消初中学业水平考试大纲，促进学生认真学好每一门课程，完成好国家规定的义务教育学业，切实做到学什么考什么，而不是考什么去教什么、学什么。同时要求提高考试命题质量，试题命制既要考查基础知识、基本技能，还要注重考查学生的思维过程、创新意识，以及分析问题、解决问题的实际能力。要结合不同学科特点，合理设置试题结构，减少机械性、记忆型试题比例，提高探究性、开放性、综合性试题比例。要积极推动有条件的省份实现省级统一命题，既有效节约命题成本，又有助于提高命题水平。

5. 持续加强教师队伍建设

第一，补充教师数量，缓解结构性缺编。学前教育阶段要重点解决师资总量配备不足的问题，中小学阶段要重点解决学科教师结构性短缺问题，包括德育、体育、美育、劳动课教师等数量不足的问题，保障开足、开齐、开好课程。同时要按照中央文件精神，加大编制统筹力度，完善符合教师职业特点的招聘办法，确保新聘教师质量，不再产生新的代课人员。

第二，落实教师待遇，激发教师教书育人积极性。中央文件特别强调要依法依规落实义务教育阶段教师待遇问题，进一步完善绩效工资总量核定办法，建立绩效工资联动增长机制；新增绩效工资总量主要用于奖励性工资分配，加大对作出突出贡献教师的倾斜分配力度，调动一线教师特别是优秀教师的教学积极性。对公办幼儿园非在编教师，切实加强工资收入政策和经费来源渠道的统筹，确保做到及时发放、同工同酬；同时也要督促举办者解决好民办园教师待遇问题。此外，中央文件还首次提出要制定教师优待办法，保障教师享有体检、旅游、住房、落户等方面的优待政策。

第三，提升教师素质能力，满足教育教学需要。要以新时代教师素质要求和国家课程标准为导向，改革和加强师范教育，提高教师培养培训质量。特别是要突出新课程、新教材、新方法、新技术培训，提升教师的育德能力、课堂教学能力、作业与考试命题设计能力、实验操作和家庭教育指导能力，各地方各学校要抓好教师这五种能力建设，促进教师素质的全面提升。校长是提高学校教育质量的第一责任人，要努力提高校长的教育教学领导力，完善校长选任机制与管理办法，全面推行校长职级制。要倡导教育家办学，为教育家脱颖而出创造条件、营造氛围。

6. 全面构建基础教育发展良好生态

第一，坚决规范中小学招生行为。要推行义务教育免试就近入学全覆盖，坚决制止跨区域掐尖、考试评测、与社会培训机构和各类考试证书挂钩招生的现象。中央文件明确规定，要将民办义务教育学校的招生纳入审批地统一管理，实行公办民办学校同步招生，对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。普通高中也要按照审批机关统一批准的招生计划、范围、标准、方式同步招生。这充分体现对公办民办学校坚持一视同仁、平等发展，着力构建互不享有招生特权的管理机制。在政策落实过程中，各地各学校务必坚持“一手抓秩序规范，一手抓质量提高”，尤其公办学校要以提高教育质量回应人民群众的关切，努力办好人民满意的教育。

第二，加大社会培训机构治理力度。经过近一年多的治理，校外培训机构整治工作已取得明显成效，下一步还要深化治理，着力构建长效机制，特别是要制定负面清单和处罚办法，坚决制止校外培训机构超标、超前培训和违规虚假宣传问题，减轻家长的教育焦虑，缓解学生盲目参加社会培训的问题。

第三，努力构建家校协同育人机制。构建家校协同育人机制是2019年教育部18项“奋进之笔”中的一项。教育部在全国范围内开展了以“家校协同，让孩子健康成长”为主题的家庭教育主题宣传活动，并且专门组织编写了一套家庭教育指南（分为学校卷和家长卷），希望通过宣传、教育、引导，充分发挥学校在家庭教育中的指导作用，帮助家长树立科学育儿观念，促进学生身心健康成长。

第四，有效减轻学校和教师负担。中央文件明确要求，严格控制面向义务教育学校的各类审批、检查验收、创建评比等活动，要建立清单制度，未经当地教育行政部门同意的“进校园”活动一律不得开展，让学校安心办学，让教师潜心育人。