改革开放40年义务教育的战略走向——公平与效率的视角

1978年十一届三中全会掀开了改革开放伟大实践的序幕，中国社会的面貌自此发生了历史性变化。改革开放40年无疑也是中国教育事业跨越式发展的伟大时期。身处波澜壮阔的改革浪潮中，只有不断回望与审视走过的路程，教育之舟才能继续保持前行而不偏离航向。发展战略是教育质量的关键影响因素，中国教育的伟大成就与我国教育发展战略密不可分，而义务教育是一个国家教育发展的起点，是国民教育的基石。因此，勾勒改革开放以来义务教育发展战略变迁的地图，探寻义务教育未来发展的战略方向，对于中国义务教育质量及其关键影响因素监测，对于我国义务教育改革和发展具有重要的现实意义、实践意义和理论价值。公平与效率是考察义务教育改革和发展的两个基本价值维度，两者相互对立又相互统一。从公平与效率的视角来看，改革开放以来我国义务教育发展战略经历了从注重效率的重点化战略到致力公平的均衡化战略再到兼顾公平与效率的特色化战略的流变，而特色化发展战略还将是今后我国义务教育改革和发展的重要方向。

一、追逐效率：义务教育重点化发展战略的价值追求

我国义务教育发展严格意义上来说始于1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》，但是义务教育阶段教育（即小学和初中）的重点化发展战略实际上自中华人民共和国成立之初便开始实施。改革开放以来的中小学重点化发展战略是对始于中华人民共和国成立之初重点化战略的延续，此后这一战略一直延续至20世纪初，而其影响则延续至今。

1953年5月17日，毛泽东在中央政治局会议上提出要办好重点中学。此后相继颁发了《教育部关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》（1953年6月）和《教育部关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》（1962年12月）等。改革开放后，重点学校获得全面恢复和大发展，并被真正提升到战略高度。邓小平高度重视教育工作，在多次讲话中强调加强重点中小学校建设。教育部相继颁布了《教育部关于办好一批重点中小学的试行方案》（1978年1月）、《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》（1980年10月），在其他非专门性文件中也多次强调加强重点学校建设。1982年《教育部关于当前中小学教育几个问题的通知》对重点学校战略予以明确肯定，然而，该文件在肯定重点学校战略的同时，也强调要“兼顾一般”。此后，人们开始更多关注一般小学的建设，不少地方甚至开始取消重点小学。随后在1983年颁布的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》开篇指出：“当前的一个重要任务是，进一步加强和改革普通中学教育，继续办好重点中学，同时努力把占绝大多数的一般中学分期分批办好，大面积提高教育质量。……并在人、财、物的使用上，逐步加强和充实一般中学。”1988年4月国家教委《关于转发天津、大连、济南市招生制度改革情况的通知》指出，“逐步取消重点初中”。

尽管如此，重点学校在实质上并没有被真正取缔，1986年我国实施普及九年义务教育以来，地方对于重点学校的热情依然有增无减，相继开展示范学校建设，示范学校与重点学校并无二致，甚至被称为“重点中的重点”。如浙江省在其《浙江省教育改革和发展五年(1998—2002年)规划》中强调，到2002年建成500所省示范小学、400所省示范初中，并于1998年颁布《关于进行省示范小学和省示范初中评估认定工作的通知》；福建省在其2000年颁布的《福建省实施面向21世纪教育振兴行动计划意见》中强调，到2005年建成100所省级示范小学、100所省级示范初中校；重庆市在其2001年颁布的《重庆市基础教育改革与发展纲要》中强调，建设一批“重庆市示范小学”和“重庆市示范初中”；陕西省在其1995年颁布的《陕西省人民政府关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中强调，到2000年建成200所示范初中、500所示范小学；南京市在其2001年颁布的《南京市政府贯彻<国务院关于基础教育改革与发展决定>实施意见》中强调，至2005年30%的小学、50%的初中达到示范学校标准。

义务教育重点化发展战略是在我国经济社会发展水平落后，教育资源有限而不均的特殊时期，为满足经济社会发展需要快速培养高质量人才而实施的一项重要战略，具有鲜明的“效率优先”取向。正如邓小平对这一时期我国经济社会发展总体战略的著名论断：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区。”教育领域的重点化发展战略是对当时这一经济社会发展战略的投射。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》甚至在其中直接演绎了邓小平的这句话，强调“必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高”。改革开放以来，经济社会发展进入快速发展时期，对各行各业的人才需求十分迫切，而义务教育重点化战略迅速培养了一批高质量人才。重点学校也在一定程度上发挥了“先富带动后富”的作用，它们在学校管理、课堂教学、文化建设等方面对于普通学校具有引领示范作用，一些重点学校和普通学校建立共享帮扶机制，从而在某种程度上实现了“共同富裕”。

但是，重点化发展战略的负面作用也是显而易见的。首先，重点化战略加剧了教育不公平。重点学校在校长任命、教师招聘、教育经费、设施设备等方面享有特权，其所获得的教育资源远远多于普通学校，因而学校之间的差距被拉大。在教育经费方面，1978—1995年某地区重点中学的学生平均经费比非重点学校多出10%～20%。在师资力量方面，1981年时，重点中学教师本科毕业率达40%左右，而非重点学校只有10%。在仪器设备方面，1978—1995年县重点中学投入设备费100多万元，区重点中学投入设备费62.2万元，非重点中学只能从预算外争取到一些设备费。重点学校绝对集中于城市，因而城乡教育差距被拉大。1982年对13个省、自治区、直辖市的348所重点中学的调查显示，城市243所，占70%；县镇98所，占28%；农村7所，占2%。其中7个省、直辖市的农村没有一所重点中学。东部地区重点学校多于中西部地区，因而地区差距被拉大。而且随着这一政策的持续，学校“优者越优，劣者越劣”的两极分化问题不断加剧。这对学生来说，在教育机会、教育过程以及教育结果上都是不平等的。其次，重点化战略加重了考试文化和学生学习压力。改革开放以来，随着人们物质生活的改善，对教育尤其是优质教育资源的需求越来越大，从重点小学到重点初中到重点高中再到重点大学，资源越优意味着竞争越激烈，层层压力不断下放给学生和家庭，使考试文化愈浓，学生学业压力和负担愈大。而在此过程中还不断滋生教育怪象和教育腐败，如“条子生”“关系户”等现象屡禁不止，择校费、借读费、赞助费水涨船高。最后，重点化战略增强了教育行政化和等级化。一般说来，重点学校获得比普通学校更高的行政级别和行政地位，国重、省重、市重具有不同的行政地位和行政级别，而重点中学的行政级别又高于重点小学，如此等等。学校拥有的物质资源和政治资源成正比。由此形成了义务教育学校坚固的权力金字塔，以至于今天的教育去行政化改革难之又难。上述这些负面作用一部分可以说是当政者在制定政策时就已经预期到的，但是出于特定时期经济社会发展和人才培养的需要，重点化战略依然是一种必要甚至可以说是迫不得已的政策，只是它所带来的问题或许已经远远超出当政者的预期，其问题与其成效一样，至今仍然深刻地影响着我国教育改革和发展。

二、致力公平：义务教育均衡化发展的战略转型

重点化战略所带来的系列问题，在20世纪80年代末90年代初开始为人们所关注和回应。国家开始逐步关注非重点学校尤其是薄弱学校的发展，并逐步要求取消重点校和重点班，均衡发展的意识和观念开始逐步闪现。至1997年《国家教委关于进一步推进城市教育综合改革的若干意见》明确提出“要加强薄弱校建设，促进义务教育学校的均衡化发展，全面推进素质教育”，“均衡化”发展的概念被正式提出，并逐步发展为近二十年义务教育发展的关键战略。

2000年底，我国基本实现普及九年义务教育，此后均衡发展逐渐成为义务教育政策中的主流话语。在教育部出台的多个文件中都提到推进义务教育均衡发展。例如，2002年颁布的《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》明确提出：“积极推进义务教育阶段学校均衡发展。”2005年颁布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》则是真正意义上第一次专门提出促进教育均衡发展的政策，这标志着均衡发展成为我国义务教育改革和发展的中心任务。2006年，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”被写入《义务教育法》，成为国家真正大力推进义务教育均衡发展的新高度和新起点，至此重点化战略以法律形式被正式终止，而均衡化战略以法律形式被确立下来，使义务教育均衡发展成为政府行为和法律行为。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》颁发，随后的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是将推进义务教育均衡发展作为国家义务教育中长期发展的战略性任务。2011、2012年，教育部与各地签署了义务教育均衡发展备忘录。

2011年底，我国全面实现义务教育普及。站在新的历史起点上，国家推进义务教育均衡发展的力度不断加大，多次以国务院名义下发专门性文件。2012年颁布了《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，同时下发了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，进一步对义务教育均衡发展作出战略部署，明确了义务教育均衡发展的目标和任务，即“到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%”。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（2016年）进一步明确，到2020年，实现“县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现”的目标。此外，党的十七大、十八大、十九大都强调了义务教育均衡发展的问题。如党的十九大报告强调：“推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展。”国家对教育均衡发展的重视度和推进力度不断增强，均衡发展对于义务教育改革和发展的战略地位不断上升。

均衡发展是近十余年义务教育发展的主旋律，也是未来一段时间内义务教育发展的重要内容。在国家密集政策的推动下，我国义务教育均衡发展成效明显。据统计，2013年至2017年，全国义务教育阶段新建改扩建学校约26万所，增加学位2725万个，补充教师172万人，参与交流的校长和教师243万人次，累计建设各类校舍和附属用房面积4.48亿平方米，新建体育运动场馆3.39亿平方米，新增实验室、功能室746万间，新增设施、器材和信息化装备价值3257亿元，新增图书14.40亿册，新增计算机1248万台。通过义务教育均衡发展督导评估认定的县（市、区）大幅增长（见图1），截至2017年底，2379个县通过督导评估认定，占全国总数的81%。上海、北京等11个省（自治区、直辖市）所有县级单位全部通过国家督导评估认定。

图12013-2017年通过全国义务教育均衡发展认定的县（市、区）数与占比

均衡化战略的实施极大程度上消解了重点化战略带来的问题，促进了教育公平，使更多的孩子平等地接受义务教育。但是，重点校和重点班的现象仍然显性或隐性地存在，重点校和重点班的观念更是在人们心中挥之不去。同时，教育公平包括教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。均衡化战略着力解决的是教育起点公平问题，但是要实现教育过程公平和教育结果公平，仍然任重道远。就义务教育均衡度来说，我国要如期实现义务教育均衡发展的既定目标任务仍然十分艰巨，而即便义务教育均衡发展的目标如期实现，也仅仅意味着给予学生基本的相对平等的受教育机会。一些东部发达地区高水平实现义务教育均衡发展，而一些中西部地区则仍然处于低位均衡发展水平，优质教育资源仍然难以满足人民群众愈加迫切的需求，以至于农村教育“空心化”、大班额、择校危机等问题和矛盾始终难以破解。我国幅员辽阔，区域之间经济社会发展水平差异巨大，教育均衡永远不可能是绝对的而只能是相对的。一项研究表明，2017年我国贫困地区初中阶段每100个孩子中，约有6个没有完成九年义务教育，因厌学或学习困难辍学的学生可能占到辍学学生的60%以上。因此，在提高义务教育办学水平或义务教育实现基本均衡的同时，增强义务教育的吸引力和可选择性，办可供选择的、适合学生个性发展和身心发展实际的义务教育，是我国义务教育发展的基本方向；就义务教育均衡发展的价值取向来说，当前我国义务教育发展战略主要指向教育资源配置均衡，即在受教育群体之间平等地分配教育资源。但教育均衡发展的根本目的在于提高教育质量，而提高教育质量仅有外部资源支持而缺乏内在资源创生是不行的，因此如何在资源配置均衡的基础上，真正促进区域和学校内涵发展和能力提升，挖掘自身潜在的资源优势和特色，促进区域之间、学校之间教育质量的相对均衡，使学生享有平等的教育过程和教育结果，这将还有很长的路要走。