陈如平：建体系、扩资源、提质量，办强办优基础教育的战略路径

基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位。习近平总书记强调，“建设教育强国，基点在基础教育。基础教育搞得越扎实，教育强国步伐就越稳、后劲就越足”。^[1] 党的十八大以来，我国基础教育发生了格局性变化、取得了历史性成就，为实现“幼有所育、学有所教”“建成世界上规模最大的教育体系”“教育普及水平实现历史性跨越”发挥了重要作用。^[2] 但是，对照教育强国建设的目标要求，我国基础教育还存在一些发展不平衡不充分的问题，主要表现为城乡、区域、校际、人群的教育差距，这对实现更加公平、更高质量的基础教育带来重大挑战。针对这些问题，2023年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，提出“以公益普惠和优质均衡为基本方向，全面提高基本公共教育服务水平”。^[3] 2023年8月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，提出“推进基本公共教育服务均等化，显著扩大基础教育优质资源，加快构建幼有优育、学有优教的高质量基础教育体系”。^[4] 近期，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）公开发布，明确提出“深入实施基础教育扩优提质工程”，将扩优提质上升为“办强办优基础教育”的战略举措。

一、以加快建设公平优质的基础教育体系为重点目标

《纲要》明确提出“构建公平优质的基础教育体系”，确立了宏伟的战略目标，要求在现有基础教育体系基础上，进一步优化结构，提升质量，确保每个孩子都能享受到更加公平、更有质量的基础教育。由于我国基础教育体系规模巨大且覆盖全面，具有点多、线长、面广、量大的特点，因此加快建设公平优质的基础教育体系是基础教育扩优提质和办强办优的重点目标。

（一）厘清基础教育体系范畴

基础教育体系是我国国民教育体系的重要组成部分，是由各种互相联系的基础教育机构组成的整体或系统，不仅包括学前教育、小学教育、初中教育和普通高中等学段，还涵盖特殊教育、专门教育等类型。根据我国教育制度体系设计，小学和初中实行九年制义务教育。近年来，一些地方在中小学“六三三”学制的基础上，推行“五四”制、完全中学制、九年一贯制、十二年一贯制等，实施学区化管理、集团化办学，大大增加了基础教育体系的多样性和灵活性。部分地区从实际出发，还扩大实行十二年甚至十五年免费教育。从学理上看，基础教育体系还包括教育管理体系、教育保障体系等。^[5] 从现实情况看，建立完善的基础教育体系，首先要厘清基础教育体系的范畴，确保各教育层次、各教育阶段、各教育类型之间的衔接和协调，这是扩优提质的重要前提。

近年来，基础教育领域出现了提前教学、超纲教学、过度补习等现象，严重违背教育教学规律，影响儿童身心健康和全面发展，必须引起高度重视并予以制止。就基础教育的规律和特点看，每个学段和类型都有其特定的教育目标、学习内容和教学方法。学前教育应侧重于儿童的身心发展，通过游戏、活动等方式培养儿童的观察力、想象力、创造力和语言表达能力；小学和初中主要侧重于基础知识的学习和基本技能的培养，以及学科知识的拓展和综合能力的提升；普通高中教育是青少年进一步深入学习专业知识的阶段，并为学生进入大学或职业生涯做好准备。

此外，建设公平优质的基础教育体系要重视其他教育类型的发展。《纲要》提出，支持人口20万以上县（市、区、旗）办好一所达到标准的特殊教育学校，鼓励有条件的地区建设十五年一贯制特殊教育学校。《纲要》还提出“加强专门学校建设和专门教育工作”。总体上看，发展特殊教育和专门教育，能够容纳更多不同类型的学生，更充分地体现基础教育的包容性和多元性，推动基础教育体系的完善和创新。

（二）突出“公平优质”政策导向

建设公平优质的基础教育体系，其出发点和落脚点都应放在“公平优质”上。“公平优质”涵盖了公平与质量两大核心追求，反映了构建基础教育体系的内在要求，突出发展主题，把质量与公平融到一起，用公平支撑质量，以质量牵引公平，进一步凸显基础教育改革发展的政策导向。

“公平优质”具体落实到各学段，学前教育应突出“优质普惠”。旨在解决学前教育资源分配不均、家庭经济负担过重的问题，确保所有适龄儿童都能享受到高质量的学前教育。《纲要》提出“探索逐步扩大免费教育范围”，可在学前教育领域开展先行先试。

义务教育应突出“优质均衡”。“优质均衡”是基本均衡的迭代升级，旨在通过政策支持和资源配置，实现区域内义务教育学校在办学条件、教育质量、师资队伍、管理水平等方面达到较高水平，并缩小校际差距。从整体上，要补齐农村和民族地区教育短板，切实兜住底线、抬高底部，不搞削峰填谷。

普通高中教育应突出“优质特色”。推进高中学校的多样化发展仍然是高中阶段教育发展的基本政策。《纲要》提出，探索设立一批以科学教育为特色的普通高中，满足不同性格禀赋、不同兴趣特长、不同素质潜能的学生成长需要。同时，积极探索高中阶段职普融通，做好综合高中建设试点，拓宽学生成长成才通道。针对“县中”发展，《纲要》强调“深入实施县域普通高中振兴计划”，重点推进县中标准化建设，发挥好县中托管帮扶机制作用，通过教研指导、数字化手段等提高县中教育教学质量，加快缩小县中与城区高中的办学条件和水平差距。

特殊教育应突出“优质融合”。这是近年来特殊教育领域的重要目标，旨在通过政策引导、资源配置和教育教学改革等措施，促进特殊教育与普通教育、职业教育、医疗康复等领域的深度融合，提高特殊教育质量和水平，确保特殊学生能够享受到公平而有质量的教育。

（三）提高教育公共服务水平

提高教育公共服务水平是扩优提质的基本保障。从服务范围来讲，基本公共教育服务包括三个方面的内容：一是保障义务教育，要实现“优质均衡”；二是保障各级各类教育的学生资助，要实现“应助尽助”；三是保障面向青少年学生的卫生健康、文化体育、就业创业等其他基本公共服务，要实现“应保尽保”。^[6]《纲要》提出，“提高教育公共服务质量和水平，提升普惠性、可及性、便捷性”，给基础教育扩优提质提出了新要求、提供了新路径。

教育经费投入是教育公共服务首先关注的问题。《纲要》提出，“各级政府要加大财政投入力度，建立预算拨款和绩效激励约束机制，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例高于4%。完善各级各类教育预算拨款制度，合理确定并适时提高相关拨款标准和投入水平”。“两个只增不减、一个比例高于”是对“两个只增不减”的升级和强化。这意味着教育经费投入既要在投入增量上提高标准、增加教育服务项目，又要在投入结构上合理调整城市与乡村、硬件与软件的投入方向，进一步提升教育投入的精准度和使用效益。从各地实践来看，教育经费投入要确保学校拥有足够的资金支持教育教学活动、改善教学设施、提高教师待遇；要提高生均教育事业费和生均公用经费标准，建立动态增长机制；要适应发展素质教育、深化课程教学改革和数字化建设的要求，提高基础教育学校办学条件标准。同时，要加强中央扶持和省级政府统筹的力度，缩小不同地区间生均教育事业费和生均公用经费的差距。

提高教育公共服务水平要兼顾考虑优质教育的覆盖面和受益面。覆盖面主要关注的是优质教育资源的分布和触及范围，涉及地域、学生、资源等，受益面则侧重于这些资源所带来的实际好处或影响。关键在于全面保障义务教育优质均衡发展。一是推进学校建设标准化，推动义务教育学校各项办学条件达到规定标准。二是推进城乡教育一体化，建立与常住人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，合理规划布局城乡学校。三是推进师资配置均衡化，实施校长教师有序交流轮岗行动计划，加快推动县域内学校间师资均衡配置；同时，完善集团化办学和学区制管理，加快实现集团内、学区内校际优质均衡。四是推进教育关爱制度化，完善随迁子女入学保障政策，加强孤儿、事实无人抚养儿童、农村留守儿童、困境儿童教育保障和关爱保护，确保不同群体适龄儿童平等接受义务教育。

（四）调整优化基础教育管理体制

《纲要》提出，建立“市县结合”的基础教育管理体制，因地制宜打通使用各学段教育资源，加强跨学段动态调整和余缺调配，扩大学龄人口净流入城镇教育资源供给。这就要求对原有教育管理体制进行调整优化。20世纪80年代以来实行的“以县为主”的基础教育管理体制，在历史上起到了重要作用，但随着社会的发展和教育需求的变化，其局限性也逐渐显现。比如，县级政府在资源配置、教育投入、教师队伍建设等方面面临较大压力，难以充分满足教育发展的需求；同时，由于县域经济水平和教育资源存在差异，导致县域基础教育发展差距较大。

采取“市县结合”管理体制，既有利于加强市级政府对基础教育的统筹和引领作用，又能充分发挥县级政府的执行和实施作用。其优势在于：市级政府能够更好地统筹和调配教育资源，缩小城乡、县域之间的教育差距，实现城乡、区域之间的均衡发展；市级政府能够制定更具前瞻性和全局性的教育政策，引领市域基础教育的发展方向；市级政府能够制定更高的教育标准和要求，推动基础教育质量的整体提升，县级政府作为基层执行单位，能够更好地落实市级政府的教育政策和规划，提高教育管理的效率和质量。通过“市县结合”的管理体制，激发地方政府的积极性和创造力，推动教育事业的持续健康发展。《纲要》提出，“统筹推进市域内高中阶段学校多样化发展，加快扩大普通高中教育资源供给”。将高中阶段教育的统筹权从“县域”上升到“市域”，是实施“市县结合”基础教育体制改革的新探索。

需要注意的是，实施“市县结合”管理体制也面临一些挑战。因此，应明确市级政府和县级政府的职责分工，确保各自在基础教育管理中的定位和角色清晰。建立市级和县级政府之间的沟通协调机制，定期召开会议、交流信息、协商解决教育发展中遇到的问题。加强对教育政策的执行和监督力度，确保政策落到实处、取得实效。同时，建立激励和约束机制，建立和完善问责机制。

二、以持续扩大优质教育资源供给为关键路径

优化基础教育资源配置是教育强国建设的重要内容。近年来，受相关因素的影响，基础教育资源配置出现两大难题：一是新出生人口快速下降，带来学龄人口大为减少；二是城镇化水平大幅度提升，学龄人口随之流动，基础教育“乡村弱”“城镇挤”的现象十分突出。应对这些变化，《纲要》提出“健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制”，并作出相应的制度安排。

（一）建立基础教育各学段学龄人口变化监测预警制度

学龄人口变化监测预警制度是针对当前人口结构变化和教育资源配置需求的重要举措。监测预警应覆盖基础教育各学段，包括学前教育、小学、初中和高中等，同时还应关注特殊教育、流动人口子女教育等特殊群体的学龄人口变化。主要监测指标包括各学段学龄人口数量、结构、流动趋势以及学位需求等。通过定期收集和分析相关数据，可及时了解学龄人口的变化情况。更重要的是，根据监测数据建立预警机制，对可能出现的教育资源短缺或过剩情况进行预警。预警级别可以根据学龄人口变化的程度和紧迫性进行划分，以便采取相应的应对措施。同时，教育部门要加强与卫生健康、公安等部门人口数据的信息共享。近年来，一些省份以县域为单元对本区域适龄人口情况进行全面摸底调查，并利用从出生人口到学龄人口的窗口期，研究采取有针对性的应对措施，建立了基础教育学龄人口变化监测机制。这一做法值得借鉴。

（二）建立城乡中小学幼儿园学位供给调整机制

《纲要》提出，“加强近期和中长期教育资源统筹配置”。需要积极应对区域学龄人口变化情况，建立城乡中小学幼儿园学位供给调整机制。其主要目标是确保城乡中小学幼儿园学位供给与学龄人口变化趋势相适应，实现学位供给的总体平衡和布局结构合理。具体操作时要精准测算人口自然增长和流动聚集等因素造成的新增学位需求，确保满足当地适龄儿童入学入园需求。落实学前教育、义务教育、普通高中教育的结构调整要求，促进教育资源的均衡分配。重点任务是：学前教育要扩大普惠性幼儿园供给；义务教育要抓好城镇学校扩容增位，加强寄宿制学校建设，办好必要的乡村小规模学校；高中阶段应对推行职普融通和建立综合高中的新需求，要加快扩大普通高中教育资源供给。同时，要压实地方政府的主体责任，将学位供给调整目标任务分解到各县市，加强对县市的指导跟踪和考核。

结合一些地方的实践，学位供给调整的主要策略有：一是建立跨学段的学位数据监测平台，实时掌握学位供需动态。二是开展学位需求调研，广泛征求社会意见，确保学位供给的精准性和有效性。三是根据学位需求测算结果，科学编制学位建设规划，明确建设任务和时间表。优先在学位紧缺地区布局学校建设，保留并办好必要的教学点。四是创新学位供给方式，鼓励社会力量参与学位供给，丰富教育资源来源。推进教育信息化，利用现代信息技术手段提高学位供给效率。强化学校的自主调整能力，根据实际情况优化学位设置。五是加强教育用地统筹，统筹调增一批建设用地，专项用于义务教育学校建设。实行教育用地保障制度，确保学校建设用地的供应。六是完善经费保障机制，落实一般公共预算教育投入“两个只增不减”，统筹落实基础教育公办学位建设所需资金。鼓励多渠道筹集资金，支持学位供给调整工作。

（三）推进学校建设标准化

推进学校建设标准化是扩优提质的基本策略。《纲要》提出，“加强义务教育学校标准化建设，逐步缩小城乡、区域、校际、群体差距”。这要求以中西部和农村地区学校为重点，大力推进学校标准化建设，有效推动实现城乡统一的义务教育学校建设标准、教师编制标准和生均公用经费标准。

推进学校建设标准化主要包括几个方面，一是教育教学设施。确保校舍建设规范、标准，校园环境优雅整洁，设施设备充实完善。二是课程设置与教学改革。执行国家课程标准，优化课程结构，推广多元化教学模式，如探究式学习、项目式学习等，增强学生的创新能力和实践技能。三是师资队伍建设。加强教师培训和发展，提升教师的专业素养和教学技能。建立激励机制，吸引和留住优秀的教育工作者。四是学校管理与评价体系。实施科学管理，建立科学完善的质量保障体系，确保各项标准得以落地实施。构建科学、公正的教育评价体系，注重对学生全面发展的评估。

（四）打造高素质专业化教师队伍

高素质专业化教师队伍是扩优提质的关键因素。《纲要》以“建设高素质专业化教师队伍，筑牢教育强国根基”为题，专章强调了加强教师队伍建设，提高师资保障水平。结合当前实际，工作重点在于：一是完善义务教育学校教师“县管校聘”管理机制，以学区内、集团内和城乡间为主有序实施教师交流轮岗计划，加快推动县域内学校间师资均衡配置。二是支持开展团队式交流，加快提升薄弱学校、农村学校办学水平。三是加强县域统筹，促进思想政治、科学、体育、艺术、心理健康等紧缺学科教师校际共享。

三、以提高教育质量为核心任务

教育质量是基础教育的生命线。应将提高教育质量作为核心任务，贯穿基础教育改革发展和人才培养全过程，体现在从“有学上”到“上好学”、从“学有所教”到“学有优教”的改革发展当中。

（一）把立德树人成效作为根本标准

立德树人是教育的根本任务，必须把立德树人成效作为检验教育质量的根本标准。《纲要》提出“实施新时代立德树人工程”，为扩优提质提供了平台路径。这就要求重点做好以下几方面工作：一是坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人，做好“进教材、进课堂、进头脑”工作。二是加强和改进新时代学校思想政治教育，推进大中小学思政课一体化改革创新，打造一批“大思政课”品牌。三是推动理想信念教育常态化制度化，加强社会主义核心价值观教育。围绕立德树人根本任务，使社会主义核心价值观融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育各学段，体现在课程教材教学、校风教风学风建设中。四是加强党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育。深化爱国主义、集体主义、社会主义教育，开展中国共产党人精神谱系教育。加强社会主义先进文化、革命文化和中华优秀传统文化教育，分学段有序融入思想政治教育。五是加强铸牢中华民族共同体意识教育。六是加强宪法法治教育、国家安全教育、国防教育。七是拓展实践育人和网络育人空间和阵地，推动思想政治教育工作和信息技术深度融合，塑造有利于青少年健康成长的网络空间和育人生态。

（二）深化课程教学改革

实践证明，深化课程教学改革是提高教育教学质量的关键所在。《纲要》提出“统筹推进‘双减’和教育教学质量提升”，并从多个方面提出具体要求。特别强调，要强化学校教育主阵地作用，全面提升课堂教学水平，加强对学习困难学生的辅导，压减重复性作业，减少日常考试测试频次。

当前，要切实落实好《基础教育课程教学改革深化行动方案》，重点抓好几方面工作：一是优化课程实施规划。省级教育行政部门应切实落实课程建设与管理主体责任，对义务教育国家、地方、校本课程实施和普通高中必修、选择性必修、选修课程实施进行整体规划；学校应立足办学理念和学生发展需要，因校制宜规划和实施课程，构建体现学校办学特色的课程育人体系。二是推进教学方式改革。鼓励广大教师深入研究课程方案、课程标准和教材内容，创新教学设计和教学方法，针对学生被动接受知识、缺乏创新思维等重难点问题开展试验试点，注重启发式、互动式、探究式教学，引导学生主动思考、积极提问、自主探究。三是加强科学类学科教学，确保开齐开足开好科学课程，强化跨学科综合教学，加强实验教学。四是建立科学合理的课堂教学评价体系，注重过程性评价和表现性评价，不仅关注学生的考试成绩，还应重视学生在学习过程中的表现和进步，以及学生的创新思维和实践能力。五是提升教师的专业素养和教学能力。强化教师培训的针对性和实效性，推动教师深度参与教研，积极推广应用优秀教学成果。与此同时，要积极巩固校外培训治理成果。

与深化课程教学改革密切相关的是教育评价问题。《纲要》从三个方面提出具体要求：一是各级党委和政府要树立正确政绩观，树立科学的教育评价导向，防止和纠正“分数至上”等偏差。完善督政、督学、评估监测教育督导体系，健全国家、省、市、县教育督导机构。二是有序推进中考改革。加快扩大优质高中招生指标到校，开展均衡派位招生试点。三是深化高考综合改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试或考核内容体系，重点强化学生关键能力、学科素养和思维品质考查。

（三）推进教育数字化

《纲要》提出“推进智慧校园建设，探索数字赋能大规模因材施教、创新性教学的有效途径，主动适应学习方式变革”，为扩优提质开辟了新领域新赛道。从近年来实施的“互联网+教育”实践来看，通过数字化手段，可以将优质教育资源进行数字化处理，实现资源的共享和复用，从而有效扩大优质教育资源的覆盖面。特别是利用国家中小学智慧教育平台等，为广大中小学生提供便捷、高效的在线学习服务。

推进教育数字化建设，首先要加强数字基础设施建设，包括宽带网络、数据中心、智能终端等，确保不同地区学生能便捷访问数字化教育资源。针对不同地区学生的特点和需求，提供定制化的教育资源，开发适合当地文化背景的教材、课件和教学视频等，以提高学生的学习兴趣和效果。加强对中小学教师的数字化教学技能培训和支持，通过线上培训、远程教研、实地指导等方式，提升教师的数字化教学能力和水平。此外，还要建立数字化教育资源的监测与评估机制，定期评估资源的使用效果和满意度，并根据评估结果及时调整、优化资源内容和教学策略。当然，推进教育数字化还要积极面对一些挑战，如数字鸿沟、教育资源质量不均等，并采取有效应对措施。

（四）提升依法治教和管理水平

强化规范管理是推进基础教育扩优提质的重要保障，《纲要》就此提出“完善学校管理体系，健全学校章程实施保障机制，落实学校办学自主权”。中小学应坚持依法治教、依法办学、依法治校，完善以学校章程为核心的制度建设，确保学校管理有章可循、有法可依。学校章程明确了学校的办学宗旨、发展目标、发展思路、人才培养目标等顶层设计，规范了学校内部管理体制和运行机制，为学校各项工作提供了明确的指导和依据。各级教育行政部门和学校要坚持把依法治教、依法办学、依法治校融入日常教育教学管理之中，规范办学行为，全面提高学校治理的整体水平。将规范办学治校纳入考核体系，加大对学校依法办学的督导力度，并将督导结果纳入对学校的年度考核。

结合当前基础教育领域改革发展形势，应进一步明确依法治教和学校治理的工作重点。^[7] 其中包括，深入开展规范管理提升年行动。加强新任局长、中小学书记校长办学治校能力培训，将规范办学底线作为培训基本内容，做到书记校长培训全覆盖。支持和保障名校长在教育教学、办学治校等方面发挥示范引领作用。持续开展阳光招生行动，进一步办好“教育入学一件事”，完善随迁子女、留守儿童、困境儿童等特殊群体教育关爱机制，强化家校沟通，加强心理健康教育，常态化开展义务教育控辍保学工作。持续抓好校园安全工作，深入开展“护校安园”专项行动，加强学生安全教育，完善学生欺凌和暴力行为早发现、早预防、早控制机制，加强校园周边、校车、食品等安全管理，用心用情守住安全底线，为广大学生健康成长、全面发展保驾护航。

参考文献

[1] 习近平. 论教育[M]. 北京：中央文献出版社，2024：230.

[2] 教育部：“双减”工作取得积极成效[N]. 中国新闻网，2023-08-30.

[3] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》. https://www.gov.cn/gongbao/2023/issue_10546/202306/content_6888957.html

[4] 教育部  国家发展改革委  财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见. http://www.moe.gov.cn/srcsite/ A06/s3321/202308/t20230830_1076888.html

[5] 顾明远. 教育大辞典[D].上海：上海教育出版社，1998：782.

[6] 教育部. 推进基本公共教育服务覆盖全民、优质均衡[N]. 人民日报客户端，2023-08-30.

[7] 田祖荫. 2025：加快建设公平优质的基础教育体系[J]. 人民教育，2025（1）：1.