聂岸远：中国教育督政制度面临的现实挑战及发展建议

我国教育督政源远流长，西周开启“天子视学”制度以来，历代政府将兴教办学状况作为视导的重要内容，具有浓厚的督政色彩。1909年，清政府学习日本、欧洲诸国建立了近代教育制度，颁布实施了《视学官章程》，正式建立教育督政制度。民国时期，政府先后出台《教育部视学规程》（1913年）《教育部督学规程》（1931年），持续细化对教育行政状况督导的规定。新中国成立后，特别是改革开放后，我国教育督政扎根中国大地，立足教育发展实际，积累了丰富的工作经验，取得了举世公认的突出成就，走出了一条十分成功的督政之路。中国教育督导的主要特色在于始终坚持以督政为主。但是，新时代的教育督政，也面临着新形势、新问题、新挑战，需要我们及时回应，继续完善督政制度，更好地服务教育强国建设。

一、教育督政已形成较为完善的制度体系

1.教育督政已成为国家法定制度

中国共产党在新中国成立之前就在各根据地建立了教育巡视等制度，对学校教育、社会教育及教育行政工作开展视导。新中国成立初期，对教育行政工作的视导依然是重要内容，但“督政”“督学”没有明显区分。

改革开放后，面对教育改革发展特别是普及义务教育的战略任务，对政府履行教育职责的督导成为当务之急。1988年，时任国务委员、国家教委主任李铁映同志批示：要加强教育执法监督，强化教育督导制度，不仅“督学”，而且要“督政”。国家教委督导工作的重点是对下级政府教育工作的督导。1991年4月，国家教委颁布实施的《教育督导暂行规定》第二条对教育督导的任务做出规定，即“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”，明确了督政对象、内容及目的。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》第八条规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布”，进一步确立了人民政府教育督导机构在义务教育督导中的法定地位和法定职责。

2012年，国务院颁布《教育督导条例》，进一步明确国务院教育督导机构、县级以上地方人民政府教育督导机构承担对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导，从此我国对各级各类教育的督政有了更加具体的法理依据。2020年，中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，要求构建对地方各级政府的分级教育督政机制，并对督政内容进行列举，从中央层面强调了教育督政的重要地位和工作要求。总的来看，我国教育督政已成为党的意志、国家法定制度，制度的权威性、严肃性、稳定性显著增强。

2.教育督政实施模式更为成熟

我国教育督政制度建立以来，在长期实践中逐步形成了三种相对成熟的实施模式。

一是专项督导检查。1989-1990年，国家教委受国务院委托，在全国开展中小学德育工作、教育经费和教师工资待遇、危房改造、制止学生流失、制止乱收费等五项内容的督导检查。此后，学生课业负担、学校安全、学校体卫艺工作、特殊教育、学前教育、职业教育、义务教育教师工作、“全面改薄”、“双减”等多项督政与督学结合的专项督导检查有效开展，起到了及时发现问题并督促解决的作用，发挥了专项督导检查“短平快”的优势，专项督导检查成为督政“利器”。

二是专项评估验收。1992年，党的十四大提出，要在20世纪末基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲。1993年，经国务院批准，国家教委建立了“两基”验收和复查制度。该制度推动我国在义务教育法颁布后短短二十几年的时间实现义务教育全面普及的目标，也奠定了教育督导制度不可动摇的地位。此后，义务教育基本均衡发展县、义务教育优质均衡发展县、学前教育普及普惠县评估认定工作相继展开，评估认定工作受到各级政府的高度重视，有效推动了教育事业的快速发展，专项评估验收也成为公认的督政“神器”。

三是综合督导评价。2004年，国务院办公厅转发《教育部关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》，推动各地普遍建立起对县级人民政府教育工作督导评估制度，对完善落实“以县为主”的基础教育管理体制起到了督促保障作用。在此基础上，部分地方尝试开展了对乡镇人民政府、设区市级人民政府等教育督政工作。2017年，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，逐级督政的工作链条趋于完善，促使各地普遍建立完善了政府履行教育职责逐级督导评价制度，综合督导评价成为督政“重器”。

此外，教育督导机构配合全国人大常委会教育执法检查、参与国务院大督查、有关问题专项督办等也成为教育督政的补充形式。

3.教育督政方法手段更为多样

随着教育督政工作的不断发展，督导手段、方法不断丰富，“互联网+督导”和监测手段广泛使用，有效弥补了单一现场检查、听取汇报、查阅资料等手段成本高、效率低的不足。

例如：国家教育督导部门近年来在微言教育、中国教育督导等公众号开通举报平台，围绕“双减”、义务教育教师工资等问题广泛收集投诉举报信息，确定督导检查重点；在中西部教育发展工作督导评估、省级政府履行教育职责评价等工作中，委托第三方专业机构先期进行数据收集、分析、监测；在义务教育均衡发展督导评估工作中，创造性引入差异系数；在多项工作中开展大规模社会满意度调查等。一系列科学手段、方法的运用，有效节约了督政工作的人力、物力、时间成本，提高了工作效率，督导的客观性、科学性、民主性大大增强。

4.教育督政问责功能更加突出

长期以来，教育督导结果运用重“问责”还是重“改进”，一直是人们争论不休的话题。政府的教育职责属于“法定职责必须为”的范畴，“督政”正是对其权力行使的必要监督。与“督学”工作相比，其行政性要强一些，专业性要弱一点，更应该突出“问责”功能。

近年来，基于这一共识和督导实践，教育督导“长牙齿”在督政结果运用上不断显现。各地不断采取公开督导结果、约谈督促整改、加强考核奖惩等方式强化问责。2021年，国务院教育督导委员会办公室印发《教育督导问责办法》，明确规定了对被督导的地方各级人民政府和相关职能部门及相关责任人问责的情形、方式、程序等，问责的刚性和可操作性进一步增强，充分保证了教育督政工作的成效，显著增强了教育督导制度的权威。

二、新时代教育督政面临诸多现实挑战

我国教育督政已经取得了显著成效，成为我国教育督导制度的主要特色，但也面临着诸多新问题。

1.如何做好对党委教育工作的督导评价

教育是国之大计、党之大计。中国共产党对教育事业的全面领导是教育事业发展的“定海神针”。加强党对教育事业的全面领导，要求不断提高党在教育事业发展进程中把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的能力和定力，确保党的路线方针政策在各级各类学校得到贯彻落实。

党的领导是一种责任。2020年，中共中央、国务院印发《关于深化新时代教育评价改革总体方案》，要求改革党委和政府教育工作评价，对各级党委履行教育工作领导职责提出了具体要求。在原有对政府教育工作督导评价成熟经验基础上，教育督导能否承担对党委教育工作的督导评价任务，如何推动党委领导与政府教育工作督导评价的有机结合，仍有待深入探讨。

2.如何填补教育督政立法空白

在长期教育督政实践中，各地教育督导部门创造性地开展教育督政工作，在督导对象、督导内容等方面进行了积极探索。例如：江西、福建、湖南、安徽、贵州等多个省份在政府履职评价基础上，开展对党政领导履行教育职责的督导评价。北京、上海、辽宁等地县级教育督导部门对同级政府有关部门开展同级督政。在对2024年第53期全国省地督学培训班上来自11个省份、50个地市共75个教育督导机构的75名学员问卷调查发现（以下相关调查数据均来自于本次问卷调查，75个教育督导机构每个机构1人），已经开展了对同级政府有关部门的教育工作履职评价工作的有24个，占比32%。另外，中小学幼儿园已普遍建立责任督学挂牌督导制度，经常性“督学”得到制度保障，但经常性“督政”还是制度空白。

3.如何优化教育督导机构建设

教育督导机构建设是教育督导体制改革的重中之重，是教育督导工作的根本保障。教育督导制度恢复重建以来，我国教育督导机构的设置应教育督导工作需要而几经变化。1986-1993年期间，国务院授权国家教委承担督政职能，国家教委督导司为办事机构。1993年以后，成立国家教委教育督导团，2000年更名为国家教育督导团，2012年以后成立国务院教育督导委员会，教育部内先后有国家教委教育督导团办公室、教育部教育督导团办公室、教育督导局（挂国务院教育督导委员会办公室牌子）等办事机构设置，机构设置体现了对独立性、权威性的追求。地方则先后有人民政府教育督导室（教育督导团）、人民政府教育督导委员会及其办公室等机构设置方式。

在新一轮党和国家机构改革过程中，为优化设置议事协调机构，撤销了国务院教育督导委员会，地方人民政府教育督导委员会也已陆续撤销，按要求原有职能移交教育行政部门，但教育行政部门面临着在教育督政工作中权能不足的问题。部分地方目前仍保留有政府教育督导室，还有一定体制优势。上述调查发现，37.33%的单位没有政府教育督导室的名称和公章，70.66%的单位未设置总督学或设置了教育行政部门总督学。

4.如何提升教育督政专业能力

教育督政专业能力建设是提升教育督政效能的重要保障，然而，目前教育督政在专业队伍、机构、信息化手段等多方面仍存在一些短板。

一是督学队伍不能满足督政工作需要。专职督学及督导工作人员编制数量较少、专职人员不多，其中对督政业务精通的人员不多。兼职督学中，精通督政业务且能够实际参加督政活动的更加有限。上述调查发现，75名学员中认为本区域督学专业能力能够完全胜任督政工作对学校规划建设、财政投入、教师配备、重大政策落实等督导工作需要的仅有32位，占比42.67%。

二是专业机构支持能力不足。第三方教育评估机构参与支持督政工作是政府转变职能的需要，也是督导专业化的重要方式，但目前我国第三方教育评估机构建设明显不足。上述调查发现，有41.33%的区域建立了公办事业单位性质的教育评估监测机构；仅有16%的区域拥有民办社会第三方教育评估监测机构；在教育督政工作中依托过第三方评估机构的区域更少，仅有14.67%。

三是教育督导信息化程度还比较低。各地教育督政借助于信息化平台完成的工作内容还比较少，且数据不能打通使用，重复采集加重了基层负担，降低了工作效率。上述调查发现，75个督导机构中，对下级人民政府履行教育职责评价建立或使用了信息化平台的有30个，占比40%。

5.如何深化教育督政结果运用

教育督政的指标大多来自教育法律法规，问题的存在往往意味着违法现象的存在。因而，教育督政结果关乎政府教育政绩，受到各方面普遍关注。

调查发现，督导结果公开不够，很少有单位或责任人因督导中发现的教育违法问题被警示处理，督导结果运用的权威性、严肃性尚未得到充分展现，仅有38.67%的单位向社会公开区域教育督政报告（包括上级对本级的）。

一方面督政结果呈现方式以反馈意见居多，被督导者对督导结果的重视程度较低，不利于问题整改。上述调查显示，各单位按成绩排名的有15个（占20%），呈现等级的有26个（占34.67%），不排名、不定等级、仅发反馈意见的有34个（占45.33%）。

另一方面，区域督导结果（包括上级对本级的）在政府、部门及相关领导考核、奖惩、任免中所起的作用有限，仅有9.33%的学员认为作用很大。对于督政中发现的问题，开展问责（包括上级对本级的）的力度不足，有61.33%的单位很少进行问责，甚至有25.33%的单位没有开展问责。这反映出教育督政结果运用还很不够深入，直接影响了教育督政的权威性、有效性。

三、优化教育督政制度的发展建议

教育督政是我国教育督导制度的鲜明特色，在我国教育发展中发挥了巨大的推动作用，也树立了较高的制度权威，具有不可替代的地位。在以中国式教育现代化推进教育强国建设的新征程上，我们一方面要深入总结督政工作经验，坚定制度自信；另一方面要直面问题，不断深化改革，破除一切制约督导制度完善的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平。

1.全面加强党对教育督导工作的领导

在新形势下，加强党对教育督导工作的全面领导，进一步提高教育督导的权威性，是教育督导体制机制改革的重要方向，也是教育督导转型升级的必由之路。《中国共产党中央委员会工作条例》第十三条第一款规定：“党中央设立若干决策议事协调机构，在党中央领导下，负责重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”当前，中央教育工作领导小组及各级地方党委教育领导小组作为决策议事协调机构承担了重要的决策、协调、督促职能。为充分发挥党委教育工作领导小组的组织优势，建议由各级党委教育工作领导小组承担原政府教育督导委员会对教育督导的统一领导、统筹决策、议事协调职能，各级政府教育督导部门及教育行政部门作为办事机构负责教育督政工作的具体落实，从而增强中国特色教育督政制度权威、丰富制度内涵。党委教育工作领导小组领导教育督导工作，有利于加强党对教育工作的全面领导，实现教育工作的党政同督，确保教育优先发展、高质量发展。

2.着力完善教育督导法规体系

依法督导是教育督导现代化的根本要求。督导法规建设对于保障督政工作有序进行具有决定性作用，是依法督导的根本保障。面对教育发展的新形势，教育督导法规制度应在以下几个方面着力完善：一是高位立法，突出教育督导与评估基本教育制度的地位，制定《教育督导与评估法》，或在教育法典中设专章进行规定。二是党内法规与行政法规衔接，明确党对教育督导工作的领导职责，明确地方党委履行教育职责督导评估的实施方式。三是深入研究并探索对同级部门督政、对下级教育行政部门专门督政的制度可行性，使督政对象更加具体、重点更加突出。四是完善经常性督政制度，对督学责任区、经常性调研、问题督办等常态化督政方式进行规范。五是进一步明确各级教育督导部门对于检查、评估的统筹和归口管理职责，进一步整合督政、督学工作，有效减轻基层迎评迎查负担。

3.切实提升教育督政专业能力

健全的教育督政机构和高素质的督导队伍是做好督政工作的重要基础，必须高度重视。

一要健全教育督导工作机构。在党委教育工作领导小组统一领导教育督导工作的同时，按照相对独立的原则，依托教育行政部门，建立健全各级政府教育督导室并作为常设工作机构。总督学作为教育督导工作的具体领导者、组织者，建议统一设置为政府总督学并由教育行政部门一把手兼任，下设专职政府副总督学，根据需要聘任兼职政府副总督学。

二要壮大教育督导专业队伍。教育督导工作机构要做到有独立的编制、有稳定的人员，确保配齐配强一定数量有督政能力的督学或工作人员。积极推行督学准入制度，尝试开展督学职业资格认定工作。

三要培育专业教育评估机构。完善教育评估专业机构发展政策，促进第三方专业评估机构快速发展，为教育督政助力。同时明确教育督导部门对第三方专业评估机构的监管职责，确保第三方教育评估的客观性和公信力。

四要建好教育督导智慧平台。推动教育督导模式转型，充分运用互联网、大数据、人工智能等技术优势，整合数据资源，深度分析利用，有效提高督政工作的科学性。

4.不断提高督政结果运用成效

打通督政结果运用的最后一公里，还需多方面努力。一是严格落实督导报告公开制度，合理确定教育督导结果呈现形式、公开范围，以公开促问题整改，以公开保障人民群众和社会各界的知情权和监督权。二是严格落实督政结果使用制度，要根据相关法规和制度的规定，切实把督政结果与相关部门及负责人的考核、奖惩甚至任免挂钩。三是严格落实问责制度，对于严重违法问题，不能和稀泥、打折扣，必须依法依规问责处理。进一步丰富教育督导问责手段，推进教育督导与行政执法、纪检监察、人大问责、司法问责等有效衔接，形成全方位问责机制，让教育督政焕发更加蓬勃的生命力。

（作者：聂岸远，中国教育学会教育督导分会副秘书长，国家教育行政学院教育督导与评价研究中心特约研究员）