靳澜涛：教育治理体系和治理能力现代化的法治之道

推进教育治理体系和治理能力现代化，不仅被列为《中国教育现代化2035》所提出的十项战略任务之一，而且影响和关系到其他战略目标的实现，成为当前我国教育领域深化综合改革的核心命题，引起了广泛关注和热烈讨论。在众多治理机制中，法治既是教育治理现代化的基本目标之一，也是其现实推进的重要路径和重点内容，这是由二者在本质、目标、策略等方面的一致性所决定的。在此宏观定位下，教育治理现代化的问题意识和实践进路都应当嵌入法治语境，通过立法、执法、司法等系统工程，全面提高教育治理的能力和水平。 

一、法治在教育治理现代化中的地位

教育治理现代化与教育法治是紧密联系的。法治，既是教育治理制度的基本载体，也是教育治理方式的重要内容，更是教育治理理念的外在表达。

（一）法治是教育治理制度现代化的基本载体

教育治理现代化是教育治理体系和治理能力现代化的总称，其实质在于教育治理制度供给与实施的现代化。这里的制度是广义的，不仅包括文本层面的规范，也包括其他形态的规则。教育治理所倡导的多元共治、放管结合、公私合作等命题都在回答“主体性”设问，解决“谁在治理”的表层形式问题，而法治化则要回应“怎样治理”的深层结构问题。就具体治理实践而言，制度现代化是教育治理现代化的总体目标和行动措施，法治则是制度建设的基本载体和有力保障。

从静态层面看，教育治理依托制度规范得以实现，而教育法正是教育治理制度的定型化和具象化，教育治理制度的确立、调整和终止通常就体现为教育立法的立改废释。例如，非营利性学校和营利性学校分类规范的法律制度有助于鼓励民办教育的发展壮大、流入地政府属地责任制有助于保障农民工子女的受教育权、特定区域教师津贴制有助于改善教师福利待遇和协调教师队伍均衡发展等，这些教育治理制度之所以能够从不同层面促进教育事业的发展，主要得益于相应教育立法的肯定和固化，将制度的“分子结构”精细化为立法的“原子结构”。 

从动态层面看，不同教育治理主体通过具体的教育治理制度发挥作用，这些制度只有被纳入法治轨道，避免人治传统和权力操控，才能在构建教育管理秩序、促进教育事业发展的同时，规范教育行政权力，协调教育行政争议，形成依法治教和依法治校的良性机制。例如，教育治理现代化的重要价值在于激发学校、市场与社会的活力，但究竟哪些教育行政权力应当下放，通过何种方式下放，在放权的同时如何加强事中事后监管，并优化教育公共服务，这些问题亟待在法治框架内予以澄清。

（二）法治是教育治理方式现代化的重要内容

法治是治国理政的基本方式，教育治理自然应当嵌入国家治理的话语体系中，并将教育法治作为其重要依托。进言之，教育法治不仅确立了教育治理的基本模式，贯穿于教育治理体系之中，而且考验着治理主体的能力，能否按照法治思维和法治方式实施治理，成为衡量治理能力大小或强弱的重要尺度。

随着教育事业的迅猛发展，教育治理呈现出许多崭新特点，需要教育法治予以回应：教育治理关系由教育体制内部关系转向多元主体、多方利益的网状结构；教育治理内容由府学关系现代化延伸至学校治理现代化，亦即建立健全包含章程治校、校园安全、家校合作、校务公开、自主管理、社会参与等在内的现代学校制度；教育治理范畴由计划命令拓展为行业管理、产业规划、宏观调控、市场监管等丰富内容；教育举办形式的政府一统局面也被打破，在公办教育之外还有民办教育以及中外合作办学等其他形式，这些现实和趋势预示着教育治理需要调整的社会关系日益复杂、多元，与教育相关的各方主体和各种利益的博弈更加激烈，必须树立法治思维，尊重师生、学校、社会组织的主体地位，消除治理过程中的矛盾纠纷，回应个性化的教育需求，推动受教育者的权利平等和机会公平。

（三）法治是教育治理理念现代化的外在表达

法治不仅是教育治理制度现代化的基本载体和治理方式现代化的基本内容，更是治理理念现代化的基本表达，这主要源于法治与教育治理现代化在目标价值上具有内在一致性。教育治理现代化命题的提出与流行，其实渗透着极其强烈的价值导向。如果说“共治”是路径，那么“善治”则是治理实效的目标设定和衡量标准，其核心在于“权利保障”，这也是现代法治的要义所在。为此，教育治理现代化应当以法治化为依归，以便使权利保障目标得到精准表达和有效实现。 

一方面，教育治理所要保护的权利既包括学生权利，也包括教师权利，还包括作为组织体的学校的权利。法治不仅正向指引、规范、推进各类权利保障，而且通过反向制约教育行政权力来推动良法善治的实现。众所周知，法治的核心是确认和保障权利，对于教育领域的权利（权力），只有诉诸法律，才能在实践中真正得到尊重。无论是府学关系的平等化，还是学校内部治理的均衡化，都有赖于教育法治为其嵌入权利本位、权力制约、程序正义、教育公平等理念以及具体的制度设计。 

另一方面，我国教育事业的发展成就巨大，但面临着教育资源供给不平衡不充分的问题，区域、城乡、校际、群体之间的教育发展差距明显，教育公平的实现迫在眉睫，依法维权的意识也日益高涨。这不仅需要通过教育法治来确立教育领域的基本法律关系以及各主体的权利（权力）和义务（职责），而且有赖于其为教育治理中的矛盾纠纷解决和权利救济提供基本路径，妥善处理学校、教育中介组织以及师生个体的利益诉求。

二、推进教育治理现代化的法治困境

随着教育事业的迅猛发展，教育领域的各种治理难题也层出不穷，教育立法、执法和司法在调整不同治理主体间权利（权力）和义务（职责）时面临着不少的困难，制约了法治在推进教育治理现代化中的功用发挥。

（一）教育立法体系难以满足教育制度改革的需要

经过数十年演进，我国教育法规范框架已经初步建立，涵盖不同学段和不同性质办学类型，形成了多项重要的教育管理制度，奠定了教育治理的基本框架。但是，教育立法长期采取“急用先立”和“宜粗不宜细”的实用主义立法模式，没有正式考虑（事实上过去也没有多大必要考虑）如何理性设计涵盖全面、主次分明、衔接协调的教育法规范体系，不仅在数量上留有填充余地，而且在质量上存在完善空间。

首先，由教育管理向教育治理乃至教育治理现代化变迁的首要内容即是治理主体的多元化，即政府、学校、教育中介组织等主体广泛地参与教育公共事务，但教育立法对不同教育治理主体的权力（权利）、义务和职责尚且缺乏细致明确的规定，加之法律工具主义和管理秩序本位的影响，多元主体间协同治理的互动关系尚未得到有效构建与维系，出现了教育行政权力运行失范、教育中介组织合法性不足、师生权利保障不力等问题。 

其次，教育治理现代化贯穿于教育发展的方方面面，教育法的调整疆域也应当顺应教育治理的系统性而有所扩张，但当前存在的立法盲区较为普遍。例如，学前教育领域的乱象频发（如入园难、入园贵、管理不规范等）与高位阶立法的缺失不无关系；终身教育立法进程的曲折无果难以满足学习型社会建设的现实需要；完善现代学校制度和学校内部治理结构亟待制订《学校法》（此前被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的“六修五立”规划），以便明确不同类别、层次、结构学校的办学规范和管理机制，推动学校治理体系和治理能力的提升。这些个例的汇集都从不同侧面说明，“教育立法的慢速低效实际导致教育法律难以及时回应社会发展的需求”。 

最后，历史地看，教育立法经历了一个由点到线、由线到面，再由面到体的发展历程，正在由碎片化向体系化转变，但许多领域尚且缺乏充分的法律规范予以调节，而且实定法文本之间难免会出现冲突、交叉、错位等现象，制约了制度合力的形成与发挥。例如，《中华人民共和国教师法》将教师职业工资的参照对象设定为国家公务员的平均水平，而《中华人民共和国义务教育法》比照的是属地公务员，这就加剧了不同地域和不同学段间教师工资收入的差距，尤其不利于保障欠发达地区中小学教师的权益。

（二）教育执法效能难以适应教育行政方式的转型

教育治理必须与有效性结合在一起，这意味着教育立法的体系化和科学化固然重要，但法律规范的执行力和实效性也不容忽视。目前，教育行政执法的类型较为单一，主要依靠单向度的强制处罚、许可、检查等，执法意义相对有限且执法体制机制尚不健全。

一方面，教育执法的程序正义观念较为淡薄，权力运行缺乏足够的程序性约束与保障。例如，无论是《中华人民共和国学位条例》中的学位授权审核，还是《教师法》中的教师申诉，均无细致的程序性规定，容易助长权力运行的恣意性。事实上，程序正义在教育领域具有极为特殊的意义，许多教育管理事项的专业性和技术性极强，在允许选择自由和限制自由裁量之间较为妥当的做法就是“把价值问题转换为程序问题”，这将在很大程度上避免因执法盲目性和随意性所带来的矛盾纠纷。

另一方面，教育行政执法保留了国家权力的高强度影响，更多是靠行政命令、许可、处罚等方式进行教育管理，对行政协议、合同、给付、指导等柔性行政行为的重视程度不足。同时，对于已类型化的高权教育行政行为而言，仍然面临力度小和执行难的问题。与公安、市场监督、交通、财税等部门相比，教育行政机关主动执法的意识较弱，执法经验和力量不足，对违规办学、违规招生、校车安全等事项的联合执法体制机制又不甚健全，加剧了教育行政执法的“软化”。

（三）教育纠纷解决机制难以回应权益保障的诉求

从构成上看，现代治理的最大特点在于“公众广泛参与基础上的开放型公共管理”。不同教育治理主体的并存必然带来多元利益诉求甚至矛盾冲突，更加需要纠纷解决机制来维持管理秩序和公平正义，这也符合法治在“定分止争”上的社会治理功能。但目前，教育纠纷解决机制的实效性和衔接性还存在不少问题。

首先，申诉和复议制度缺乏独立性和公正性，维持比例极高，这不仅在事实上减少了权利救济的多样选择，而且容易将大量纠纷集中到法院，徒增司法负担。 

其次，司法审查的范围相对狭窄且强度较弱，各地、各级法院对于教育行政争议案件的裁判立场差别较大，尤其围绕受案范围、主体资格认定、是否适用正当程序原则等问题纷争不断，司法权在能动与谦抑之间陷入两难。例如，早期的教育诉讼案件类型较为单一，主要为学位授予、学籍管理、校规处分等，伴随着不同主体权利意识的提高，大量新纠纷不断出现，不仅涉及学生的奖学金评定、专业选择、招生录取、信息公开，还涉及教师的职称评定、人事管理、福利待遇等，因应了学校内部治理的复杂性和全域性，甚至还关系到作为组织体的学校与校外主体间形成的许多纠纷，而司法权在这些领域中的作用发挥明显不足。 

再次，不同纠纷解决方式间的衔接并无清晰的规则，对于申诉是否是复议或诉讼的前置环节，以及纠纷主体同时提起申诉、复议、诉讼如何处理等问题的回应较为模糊，这就使“部分教育纠纷没有纳入法治渠道”，不利于形成稳定的教育治理环境。应当认识到，教育行政争议解决机制不能仅仅满足形式意义上的多元性，还要注重救济渠道的实效性以及各种措施间的衔接性，以便发挥制度合力。 

三、教育治理现代化呼唤教育法治的现代化

教育立法、执法以及纠纷解决等方面的短板制约了法治在推进教育治理现代化中的功用发挥。为此，有必要通过法治思维和法治方式的嵌入，全面提升教育治理的能力和水平。 

（一）健全教育立法体系，通过良法促进善治

推动教育治理法治化，必须以科学立法尤其是健全教育立法体系为前提。由于早期教育法数量相对有限，且政策治教模式较为盛行，教育法规范的体系化问题并不突出，然而，教育治理现代化的系统性要求预示着健全教育立法体系越来越紧迫。

首先，从宏观架构来看，许多教育治理的重点领域尚缺乏基础性、主干性法律作为支撑，如备受关注的教育考试、家庭教育、学前教育、学校管理、教育督导与评估等领域的立法活动虽然早已启动，但始终未能取得实质性突破。从严格的法治主义考量，教育法的覆盖面不能因学段或属性的差异而加以区别对待，应当加快教育立法进程，尽快补齐立法短板。同时，大数据、人工智能等新科技被越来越多地运用于教育治理过程中，形成了“技术治理”的崭新范式，教育技术运用尤其是数据信息的采集标准、开放范围、使用细则、共享机制以及隐私保护等问题，均需要法律法规作出总体规范。 

其次，从中观项目来看，教育立法体系的完善不仅要制定新法，更要对旧法进行及时修改和解释，使教育治理体系保持活力和开放性，亦即坚持立改废释并举的立法机制，特别是在教育立法资源相对有限的情况下，应当更多地通过修法释法来提高立法质量。例如，修订《教师法》关于教师法律地位、权利义务、资格管理、福利待遇、申诉程序等条款；完善《中华人民共和国职业教育法》关于职教提档扩容、校企合作、投入保障、职教监督和执法等内容。值得注意的是，过去零敲碎打式的法律修订模式影响了教育治理改革的整体节奏，教育部于2015年提出的“一揽子修订教育法律”的立法模式值得推广，这种做法不仅有利于解决教育体制改革有法有据的问题，而且促进了教育法规范体系的协调性和联动性。

最后，从微观文本上看，教育治理中的多元参与并非职责同一，教育立法应该由宏观叙事转为微观规范，明确界定不同主体的权利（权力）和义务（职责），通过授权性、义务性、禁止性规则的配置，在发挥多元共治优越性的同时，又保持各司其职的规范性。同时，教育立法的价值取向和制度内容应当由关注秩序建构向更加注重教育公平和权利保障转变，如民办教育立法在促进市场繁荣的同时，必须保障公平竞争环境；学位立法在坚持国家学位制度的前提下，仍然需要尊重学位授予单位的自主权，支持社会组织参与学位认证、质量评估、信息咨询等工作；教师管理立法有必要加强师德师风、资格准入、法律责任等，更应当通过法律地位、福利待遇、职级晋升、职业发展等条款来保障教师权益。

（二）规范教育执法行为，提升教育行政效能

无论是教育市场的逐利性、盲目性、自发性等风险，还是学校和教育中介组织发育不成熟、管理不规范的现实，都决定了政府不能放任多元主体无秩序地参与教育治理，必须通过国家公权力的引导，保障它们在合法、公平、有序的环境下共同管理教育事务，既要“简政放权”，也要“放管结合”，即在“放”的基础上，对“管”的重点和方式进行变革，注重宏观管理、事中事后监管以及柔性执法，从而提高教育行政效能，满足人民群众对优质教育的个性化需求。 

首先，要按照管办评分离的原则，尽力减少教育行政审批事项，落实教育领域“三个清单”的管理制度，为社会参与和学校治理形塑出必要的活动空间。同时，要利用大数据、人工智能等现代技术促进监管理念和机制的创新，通过“技术治理”实现监管的数字化、动态化和精准化，加快事前干预向事中事后监管的转型，避免教育治理过程中的监管缺位或监管过度。同时，教育法实施的“软化”在很大程度上源于教育执法体制机制不健全，有必要探索教育行政执法机制的创新，尽快解决跨部门协同执法、跨行政区域执法以及执法主体、编制、管辖、职责、程序等重难点问题。

其次，应当转变教育行政决策方式，以科学化、民主化和法治化为基本原则，嵌入公众参与、信息公开、风险评估、专家论证、合法性审查等制度，以便提高教育执法内容的可接受度，在政策形成环节尽量减少将来可能出现的执行阻力。同时，应当加强教育行政部门与社会组织的协同，在资质认证、信息共享、登记管理等方面予以规范和保障，发挥第三方教育治理在志愿性、公益性、专业性等方面的优势，满足公众在教育治理方面的多元化和个性化需求。

最后，教育治理的对象日益复杂、多元，需要运用的执法手段也日趋综合、多样。在目前的教育管理中，已经出现了许多新的权力运作方式，如教育规划、合作共建、质量评估、论文抽检、行政约谈等，这些管理手段有别于传统的强制检查、许可、处罚等，更有利于提升教育行政管理效能，它们虽然为许多政策文件所创设，但相关执法程序制度较为粗疏，纠纷调处或权利救济机制尚不完善，自然不利于这些执法方式的成熟定型乃至普及推广。因此，面向未来的教育治理不仅要更多地采用指导、商谈、服务、合作等柔性化执法方式，更要推动这些执法方式的规范化，明确各自的执法范畴、职责、机构、队伍、依据、程序、保障、监督、救济等，尽快实现具体教育行政行为的定型化。

（三）完善多元解纷机制，满足权利救济需求

“治理主体的多元化意味着利益诉求的分离与矛盾，争议解决机制的建立健全自然是共治格局塑造的题中之义。”为此，必须形成调解、申诉（校内申诉和校外申诉）、复议、诉讼等多元化纠纷解决机制，将来还可以探索更具专业性的教育仲裁模式。同时，如何做到不同纠纷解决机制的分隔和衔接，发挥不同制度的合力，也是我们需要重点关注的议题。 

一方面，应当畅通教育纠纷解决的法治渠道，细化不同权利救济措施的运行规则，以便提高教育纠纷解决的实效性。例如，申诉制度固然是师生权益保护体系的基础性工程，但现有立法在管辖、程序、效力等问题的表述上均语焉不详，导致制度的实效性、独立性与衔接性大打折扣，迫切需要建立专门的申诉委员会；细化教师申诉的处理程序与主要制度；规定申诉决定种类、适用条件与效力；加强申诉与其他救济渠道的制度衔接等。再如，许多法院对教育行政诉讼仍持保守立场，在受案范围、被告适格性、校规能否作为司法审查依据、正当程序原则适用与否等问题上的立场大相径庭，这固然源于司法的审慎与谦抑，也与相关立法规则或司法解释的缺失有着紧密关系。社会实践的变迁和权利意识的高涨需要司法去应对形形色色的纠纷，迫切需要在充分调研的基础上，出台“关于审理教育行政诉讼案件若干问题”的司法解释，对相关案件的审理作出统一规范。 

另一方面，应当优先使用调解手段解决纠纷，促进矛盾化解在校内或基层。同时，还可以探索教育仲裁模式，以便提高教育领域纠纷解决的效率。因为，教育争议的专业性较强，无论是司法审查，还是申诉或复议等行政纠错程序，都不能替代专业性判断，教育仲裁作为现行法律救济渠道的补充，可以充分发挥中立性、专业性、低成本、高效率等优势。为此，需要从机构设立、人员组成、受理范围、程序细化、效力明确等方面具体设置教育仲裁规则，以便做好该项措施与其他纠纷解决方式之间的衔接协调。尽管教育仲裁制度尚未在全国范围内铺开，但天津市早于2005年就通过地方立法的方式，在教育考试和招生方面设立了专门的教育仲裁机构，对专项争议的解决发挥了重要作用，值得在理论和实践上进一步完善或拓展。

（作者：靳澜涛，北京大学法学院博士研究生，北京大学教育法研究中心助理研究员）