张爽：教育治理现代化视阈下基础教育集团化办学的中国道路

党的十九届四中全会明确提出，要将中国的制度优势更好地转化为治理效能。构建服务全民终身学习的教育体系是完善现代教育治理体系和提升教育治理能力的旨归所在。教育治理体系和治理能力的建设需要始终坚持党对教育事业的全面领导，始终聚焦“办好人民满意的教育”这一使命，通过教育治理的科学化、民主化、法治化、高效化，致力提供公平有质量的教育。

伴随着我国基础教育从解决“数量与规模”问题向“质量与内涵”问题的转换，老百姓对“上好学”的渴望愈发强烈，集团化办学成为近年来基础教育公立学校推进教育资源优质均衡发展的重要手段。从20世纪末开始，各地就通过手拉手、名校办分校等方式，开始集团化办学的早期探索。21世纪以来，从浙江省杭州市的名校集团化办学开始，北京、上海、江苏、广东、辽宁等多地通过集团化办学扩大优质教育资源供给，积累了宝贵的经验。2017年9月，《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于深化教育体制机制改革的意见>》，明确提出改进管理模式，试行学区化管理，探索集团化办学。“集团化办学逐渐从区域教育行政部门推进优质教育资源均衡发展的‘地方经验’，上升为在全国范围内推广实施的重要举措。”

当前，新一轮科技革命和产业革命正在孕育兴起，重大科技创新正在引领社会生产新变革，教育处于从工业文明向信息文明转型的关键时期。全球重大突发公共卫生事件和愈加复杂的国际形势让人不得不反思教育的基本价值和立场，教育改革发展中国家与社会、政府与市场的关系值得重新审视，“理论决定我们的视野”，“一个民族要想站在科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维”，中国特色社会主义制度语境中的“教育治理”具有哪些特点？指向教育治理现代化的基础教育集团化办学该如何展开？这是本文研究的主要问题。

一、教育治理现代化的中国语境

中华人民共和国成立70多年来，开辟并不断完善中国特色社会主义教育发展道路，构建起基本完善的中国特色社会主义现代化教育体系，保障了亿万人民群众受教育的权利，人民群众的教育获得感显著提升。以全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件为例，94%的学校达到20条底线要求，92.7%的县级单位实现义务教育基本均衡，16个省份整体通过国家认定。当然，获得举世瞩目成绩的同时，我们也要清醒地认识到人民群众接受更好教育的需要与教育发展不均衡之间的矛盾，必须坚持教育的内外协调发展，即一方面教育必须为中国特色社会主义建设服务,另一方面，教育要实现规模、结构、质量、效益的协调发展，基于教育治理体系治理能力的提升加速推进教育现代化进程的实现。

作为英语国家的日常用语，动词“govern”一词源于拉丁语gubernare，意思是“掌舵（控制）、指导、统治”，而gubernare则源于希腊语“kubernan”意思是“掌舵（控制）”，governance在govern后面加上常见后缀，词性发生变化，含义仍是在特定范围内行使权威。随着全球广泛关注公共治理的概念，有关治理的研究层出不穷，语义丰富到混乱，形成了宏大的跨学科理论体系。在西方，治理理论的盛行源于市场失灵和政府调控失效，倡导多元主体、去权威化，从共治向善治。在借鉴和反思西方已有治理理论的基础上，我国教育治理体系能力现代化的核心价值、主流观念呈现了什么特点？从工业文明向信息文明转型为这一过程提供了何种可能？

(一)我国教育治理的基本逻辑:“政府主导”的第三条道路

按照福柯学派的观点，治理性（governmentality）是现代社会运作统治方式的主要形态，这种统治技术根源于自由市场……在此基础上，统治方式从扩张政府权威转向提倡自由与选择……新自由主义跃升为国际思维，新自由主义将政府权威从公共服务转向自由市场。此种情境开启政策网络，使商业、慈善、社会机构等构成混杂性科层统治方式，政府权威不再提供公共服务，得以远离责任，但又通过设定标准与目标进行远程操控。源于自由市场并由此强烈影响政府定位、重塑在教育中国家与市场的关系。教育首先不是公民的个人权利，“许多国家不再是教育服务的提供者，而是化身为自由市场的制造者、管理者、合同家与管制者”。另一项研究验证了这一观点，“OECD在实施IELS项目时却刻意忽略政治维度，将学前教育视为纯粹的技术实践，以工业生产为基准模型建立了一套精巧的操作技术，以期批量化地又好又快地生产拥有足够多的知识与技能的人才去参与到全球经济竞争中……IELS测试将会引导幼教工作者‘更加高效’地教学以提升国际排名。国际排名会成为一种强有力的治理资源，重新定义教育改革的必要性、手段及其目的。”在新自由主义的影响下，市场逻辑支配全球化教育改革运动，运用公司管理模式管理学校成为其中的一个表现。集团化办学正是全球化教育改革运动中的代表。

旨在超越政府和市场的局限、寻找第三条道路的治理概念是在与公共行政、新公共管理的概念体系博弈的过程中逐渐清晰并完善的，甚至很难有学者可以讲清楚某一个特定的边界产生在哪里。前文所陈述的内容向我们展示了当下新自由主义思想对于治理思想与体系的影响，以及在此过程中政府远离供给责任，但显然，这并非治理现代化的“唯一正确”的判断。治理的认识与实践受本国历史传统、社会文化情境、政治制度等多方面因素的形塑，在中国的实践场域中，市民社会不够健全、市场经济体系还需完善的情况下，“政府主导”的治理体系应该是最佳选择。

在基础教育集团化办学过程中，学校体制机制多元化是对大一统的公立学校制度的否定，倡导政府要退出公共竞争和微观管理领域，这是不争的事实。然而多元化并不等同于教育市场化或教育私有化。这种变革远不只是公立、私立的转换那么简单，而是出现了十分复杂交融的变式，涉及对效率与公平的重新认识和对国家教育职能的重新定位，体现了公共教育中国家观念与市场逻辑的冲突。市场不是万灵药，新公共管理理论的一个典型观点是顾客导向（客户中心），有不少学者将之迁移到教育领域，并随之提出学生与家长作为学校的“顾客”，要以学生及其家长需求的满足为中心。重视对学生需求的研究确实在一定程度上提高了教育质量，但总体上仍是在处理学校内部关系的问题，对学生及其家长的引领不足，而教育又是一个典型的专业领域，学生及其家长的需求很可能是非理性的、盲目的、功利的或者短视的；处境不利学生群体被边缘化。因此在这一过程中，为了更好地协调好教育的外部关系，国家干预公共教育的力度在不断增强，教育国家化的趋势在日益增强，这个趋势在我国也比较明显。

(二)集团化办学:由“基于工业文明”转向“基于信息文明”

我国教育正处于从工业时代向信息时代转型的关键时期，互联网、人工智能等新技术的发展正在不断重塑教育形态，知识获取方式和传授方式、教和学关系正在发生深刻变革。信息技术的变革解决的不仅是简单的工具和手段问题，而是随着驱动社会向前发展的核心要素的变革，社会的存在方式和运行规则正在被重构。

工业文明建基于大机器生产，强调规模、效率、精细分工、标准化、线性评估和整齐划一；信息文明建基于知识创新，强调内涵、创造力、个性化、生态多样性、流动性和自组织。学校很显然正处于形态变革的前夜，互联网、人工智能的发展，突破了确定性空间的限制，大数据和区块链技术的发展为学习者精准且全面的学习体系、评价体系的建立提供了可能。

这种转向构成了基础教育集团化办学的宏大背景。我们一方面要梳理过去几十年来在基础教育领域管理实践的好的做法，更要随着社会转型努力实现超越。集团化办学如果是简单地“复制粘贴”工业文明时期的所谓成功经验，那么我们得到的很可能是超大规模、效率第一、管理主义、僵化训练、分数至上、培养考试机器、破坏教育生态的“教育工厂”，而非回归教育本质、多元形态、以人为本、扁平化、知识共享、激发活力、系统支持、可持续的教育生态体系的构建。

因此，集团化办学打破了单体学校间固有的边界，基于合作而非竞争的逻辑主动迎接挑战。这既符合信息时代知识经济的本质规定，同时符合教育的基本规律，即教育是通过合作交往实现向人的生命成长和精神世界的丰盈，过度、失范的竞争会造成教育目标的偏离和内外关系的恶化。我国基础教育集团化办学已经探索近二十年，在教育治理现代化的视阈下，工业文明向信息文明转向的过程中，中国基础教育集团化办学该如何继续推进？要秉承系统网络观，从主要关注组织内部效能的提升走向组织间关系、组织与环境关系的建立与完善。要将集团化学校建成学习共同体，尤其是在政府自上而下推进集团化办学的过程中，集团化不等于深度合作真实发生，深度合作真实发生不等于持续支持学习，只有制度化地解决好这两个问题，才能达成集团化办学的“初心”。要从基于分析主义哲学、 技术理性的效率观转向基于系统哲学、价值理性的伦理观，凝聚集团化办学多元主体共识，构建信任关系，形成集团化办学有效治理的重要机制。这也是后文展开的逻辑。

二、系统网络：从“内部效能”到“生态体系”

集团化办学属于教育体制机制改革的范畴，解决的是教育改革与发展过程中的“关系”问题——不仅是学校内部的关系，而是学校间的关系。治理理论为集团化办学研究提供了重要的分析框架，从集团化办学实践，我们可以清晰地看到主流治理理论对新公共管理理论的超越，即从主要关注组织内部效能的提升走向组织间关系、组织与环境关系的建立与完善。

（一）当前基础教育集团化办学的治理困境

关于基础教育集团化办学的困境和问题，不少研究者给出了中肯的判断，如“集团规模日益扩大带来管理难度增加、行政授权不清晰运行机制不规范、外部性政策保障机制缺乏、持续性创新发展动力不足等影响集团创新绩效”，“名校教育集团治理重治理结构、轻治理机制，多内部治理、少外部治理，有正式制度、缺非正式制度”等。部分公私合作的集团化学校中，以学校自治和竞争吸引学生，对学生学习的标准化测试进行集中问责；为了鼓励竞争，对学生学习和学校表现进行集中评估，这种集中评估具有与市场价格相同的功能，依据在此基础上产生的可比较的信息，系统内资源得到有效分配并进一步推动择校。但因为两极分化，处境不利群体的学生愈加被边缘化，强化了制度的不公平性，学校间的关系被恶化。

这样看来，在以提升组织内部效能为目标的新公共管理视阈下，越是“有用”的办法，在解决集团化面临的困境时，似乎越失灵。维持传统单体学校发展根深蒂固的竞争机制、分配机制和等级制，成为形成新的关系系统必须要攻克的“堡垒”。在现有的基础教育学校发展格局中，看似稳定有秩序，然而相当一部分“名校”“好学校”是“好政策”“好资源”扶持起来的，是资源分配不均衡的产物；校长、教师更关注自己学校、自己班的学生的成绩和表现，教育行政部门在一定程度上固化了学校间的等级序列，学校间信息不对称、保护主义盛行，竞争大于合作；学校内管理层级鲜明，链条清晰，以任务和分工为抓手，边界明确，可以高效地解决既定问题，但碎片化问题突出；“好学校”只能教“好学生”，在自成一体的体系里自说自话，面对“问题学生”束手无策，在一定程度上以管理的逻辑取代了教育的逻辑，违背了学校“育人”的基本出发点。当我们努力打破边界，力图创立学校间的制度化合作从而提供更高质量的教育时，如果仍然维持原有致力于提高组织内部效能的、控制式的管理逻辑，忽视各个主体间关系体系的涌动、建构与生成，忽视“人的尺度”，那么集团化办学必然会举步维艰。

（二）跨越困境：基于系统网络的生态体系形成

本文所讲的生态体系，强调的是其内在系统性、整体性、动态性和共同体的特点。组织是开放系统已经取得了共识，“开放系统观有一种将理性要素与自然要素整合到同一框架中的潜力，它提供了一种更全面的看法。”理性要素与自然要素共存于一个向环境开放的系统之中。“一个系统是开放的，并不仅仅因为其与环境之间的相互交换联系，还因为相互交换联系是系统变化的关键因素。在这种向度下，个体要素的复杂性和多变性及其相互之间联系的松散性，取代了对于组织的结构要素、个体心理要素的分析，对过程的关注成为组织研究的核心。”基础教育集团化办学的价值，在于通过打破边界助力基础教育体系形成一种自组织的、适应不断变化的机制，缓解基础教育内部学校发展的不平衡以及教育发展与社会发展间的张力。

因此，要解决基础教育集团化办学带来的规模扩张问题，构建一个更加宏大、集权、控制、层级分明、管理链条清晰的组织架构显然是不行的，教育行政部门不积极转型也是不行的，大概率会产生信息衰减、资源内耗、活力不足、反应迟缓、管理规律僭越教育规律的问题。规模扩大带来的挑战可能表现在垂直维度、水平维度和空间维度多个方面，《关于深化教育体制机制改革的意见》明确提出“探索集团化办学”之前，基础教育领域自下而上已经开展了多年有益的探索，各地实践形式丰富、样态多元，学段要求、场域地位、数量规模、互动频次、紧密程度、法人关系等都有不同，其动力来源应该是“系统内和系统与环境间的相互作用与影响”。

与之相适应的是，集团化办学要想真正形成可持续的生态体系，政府必须在坚守责任的同时授权，做好供给侧改革。多元行动主体共同致力于集团化办学水平的提升，所有行动主体（既包括教育行政部门、专业组织、社区、社会机构等，也包括集团内学校）要通过互动建立新的关系机制，形成新的游戏规则，围绕公共目标自主协调整合、发挥整体效应。通过公共目标、共享愿景、信任与承诺激发行动主体的积极性与活力，形成自组织性，适应环境不确定性和无序性的挑战。我国基础教育领域的集团化办学，启动时具有明显的“外部性特征”，即更多是以扩大优质教育资源为目的展开的，相当一部分集团内行动主体间有明显的依附性；但如果一直是单方获利的状态，集团化办学显然很难持久。同时，“好学校”自身也面临着从工业文明向信息文明发展中转换发展范式的压力，形成“多中心”驱动、扁平化结构，建立功能整合机制，在有序和无序、计划与非计划之间、正式结构和非正式结构之间达到某种程度的平衡，这是集团化办学组织变革必须要关注的。

三、学习共同体：从“构建合作组织”到“持续支持学习”

集团化办学是教育改革发展到特定阶段的产物，也是进一步推进优质教育资源均衡发展、提升教育现代化水平的路径之一。是否参与集团化办学并非判断一个学校是否是好学校的标准，推进集团化办学也不能仅停留在“集团化之名”的阶段。评价集团化办学的主要维度是集体行动的结果和社会效益，而不是单体学校的产出和效率。尤其是在政府自上而下推进集团化办学的过程中，集团化不等于深度合作真实发生，深度合作真实发生不等于持续支持学习，只有制度化地解决好这两个问题，才能达成集团化办学的“初心”。

（一）集团化办学是否必然带来深度合作

从发展路径来看，集团化办学总体方向有两类，即自上而下的行政驱动和自下而上的需求诱致。尤其是当区域教育行政部门自上而下推动集团化办学时，外显层面的集团化（如挂牌、更名、签协议等）不必然带来实质上的合作，甚至还有可能因政策前景不明朗、人员调动、机构调整等带来新的问题，如何确保集团化办学“名实相符”真正实现学校的组织间合作？

判断组织间关系的基本要素包括资源依赖程度、联结方式、约束方式以及目标共享程度。资源视角主要指学校间资源相互依赖的程度；联结方式主要指学校间关系形成与保持的介质，如依赖组织层面联系或依赖个体层面联系；约束方式是指学校间关系建立与持续的保障条件，既可能是制度性的安排，也可能是非正式的制度安排，如依赖信任、伦理道德、价值观和习俗保持的联系；目标视角主要指参与集团化办学的学校组织间的目标共享程度。名实相符的集团化办学，学校组织间必然是资源相互依赖程度较高能够产生协同效应；从集团层面有较为清晰的共享目标以及明确的战略焦点；培养并凝练共同的价值观，形成良好的信任关系；依赖组织而不仅是个体，有正式的制度性安排作为保障和约束。

（二）深度合作是否等于持续支持学习

知识在本质上是集体的而非私人的，必须采取“合作的”战略，以提高知识在社会内的扩散和使用。1976年英文版序75集团化办学的最终使命是为更多的学生提供高质量、个性化的学习支持体系，组织间深度合作应该聚焦于持续支持学习，将好的理念转化为好的实践，构建学习共同体，提高教育质量。

在这个过程中，对教育、学习、学生等基本问题的理解将跨越原有单体学校的边界，通过流动、互动、博弈甚至冲突形成新的、集团范围内共享的理解和认识。这个过程非常关键，也是建立学习共同体的基础。例如，如何理解学校的物质环境？判断物质环境好坏的标准是什么？相信有不少人会认为，高大上的、先进的、投入多的物质环境就应该是好的环境，事实上，“环境已经不是我们所理解的由建筑、景观组成的硬生生的物理环境，而是学生学习发生的地方。”再进一步解释一下这句话，判断学校的物质环境，关键要看物质环境与学生学习的发生建构了怎样的关联，环境是如何支持学习的，是否豪华和昂贵显然不是关键。

因此，通过集团化办学形成学习共同体，需要从集团视角建构重视生命性、复杂性、支持学习发生的环境，构建有明确目标和实践标准的教学体系，关注主体间交往，建立公正、有机、多元、互补、联结的课程体系和资源体系。这个学习共同体不仅支持学生学习，同时也支持教师学习和专业发展，好的学校一定是能持续培养好教师的学校。集团化办学一个非常重要的功能，就是通过实践场域的改善拓展教师知识、改善教师行为，教师间通过团队学习和自主研究，实现共同的、高质量的专业发展。同时，集团内可以设立基于课堂教学、课程、人才培养、领导与管理等多维度的专业发展项目，成立优秀教师工作室，让更多的教师成为专业敬业、引领课堂和学校变革的行动者，为持续改进形成动力机制。

四、价值理性与信任：集团化办学有效治理的重要机制

前文谈到过，治理与各国传统文化、政治制度、社会基础等紧密相关。在当下中国的语境里，教育治理体系和治理能力的现代化一定不是简单追求“去权威化”，要依赖政府主导。从全球视野来看，已经有学者对此展开过研究，并提出了元治理（meta-governance）的概念和模式。元治理是对治理的治理，即当公共部门内部的组织和管理过程已经实现了相当程度的自治（这种状态通常被描述为治理）后，对治理的各个构成要件施以一定的控制。既承认授权与分权在治理中的必要性，同时也意识到了更为强大的中央控制与指导的必要性，重新强调权力的平衡。

与传统管理强调资源管理、绩效管理、问责等不同的是，治理更加强调价值共识、意义和关系的协商。这也是政府主导最重要的价值所在。教育要培养什么样的人？基础教育集团化办学的价值诉求是什么？多元主体的权力边界在哪里？

（一）价值共识：对教育事业的责任感

基于分析主义哲学、 技术理性的效率观转向基于系统哲学、价值理性的伦理观，是凝聚集团化办学多元主体共识的基本线索。

学校和教师不仅对本学校的学生负有责任，而且对所有学生都负有责任。大卫·哈格里夫斯在他的研究中也强调了这一点，“所有的教师都带有共同的道德目的：服务于所有学生的发展、致力于教育事业的进步。”在集团化办学早期，相当一部分优秀校长和教师积极承担了多所学校发展的责任，兢兢业业，迅速改变了大量薄弱学校的面貌，凭借的就是身为教育者的责任感和情怀，萨乔万尼的研究证实了这个观点，“权力与责任、承诺并用可能比与指挥并用更能发挥作用。”

基础教育集团化办学应建立日常机制唤醒责任感、凝聚价值共识。要处理好责任与权力的关系，建立适切的组织结构和运行机制达成集权与分权、行政性与专业性的平衡。如果责任与权力分离，即使所有行动主体都希望集团化办学获得成功，但没有人愿意为此承担责任，还有可能出现的情况是，行动主体只考虑自己的付出与回报，“利己”而非“利集体”，那么决策、行为和结果一定是扭曲的。

（二）信任：集团化办学有效治理的社会资本

单一的行动主体，无论是公共的还是私人的，都不具备解决复杂、动态及多样性问题所需要的全部知识和信息，也很难有足够的前瞻性来有效运用工具；没有一个行动主体能在一个特定的治理模式中拥有足够的、单方面支配一切的行动潜能。问题的解决方式不是权力-强制式的，而是具有不同利益、认知取向和权力资源的多元行动主体通过互动和协商共同寻求问题的解决方案。因而，已经出现了一种从单向、直接治理向双向、互动治理转变的趋势，在双向、互动治理的形成过程中，社会信任是非常关键的。

已有关于治理的研究，大多集中于治理的主体、架构、运作机制、方式手段等，同时，真正影响治理的核心问题不止于此，治理的社会基础非常关键，稳定、持续的信任关系，是提高治理的灵活性、有效性、提高社会秩序稳定性的关键环节，有助于形成支持性的社会基础，因此，信任关系的构建是推进集团化办学重要的社会资本和关键的黏合剂。

从经济学的视角看，信任是形成契约的重要条件，可以有效规避风险，降低交易成本，如在集团化办学中，信任关系将有助于保证合作前景的可预期性和成果的稳定性。而从社会学的视角来看，信任是一种社会资本，罗伯特·帕特南就明确提出，“信任是社会共享的公共物品”。

教师之间、教师与学校之间、学校之间的信任，既包括有安全感的环境、真诚的态度、相互尊重的意识、共享专业知识和信息的行为，还包括由此形成的相互依赖的关系和共同发展的可能性。因此，要进一步凝聚集团化办学的公共目标和价值共识，搭建多重交往平台，当然，还要从机制和技术上形成与信任配套的措施克服信任的不完全特征。

推进教育治理现代化视阈下基础教育集团化办学的中国道路，必然是在政府主导下构建基础教育生态体系，建设制度化支持学习的学习共同体，形成基于价值理性与信任的治理机制。我国基础教育正在迈入全面提高育人质量的新阶段，最初以解决“资源配置”问题为主要目标的集团化办学本身必须首先实现从观念到制度、行为的系统变革，才有可能更好地承担新时代的使命和责任。

（作者：张爽，首都师范大学教育学院副院长，教授，博士生导师）