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国外私立基础教育的发展及其启示

来源:中国教育学刊 作者: 王一涛 侯琮等 已有0人评论  2022/5/19 21:27:35  加入收藏

导读私立基础教育是许多国家基础教育的重要组成部分。各国基础教育阶段中私立教育占比差距大,经济发展水平、社会福利制度、文化多样性和教育制度等因素影响着不同国家基础教育阶段私立教育的比例。私立教育承担着为国家培养人才、促进社会公平、增强社会凝聚力的重要职责,各国普遍重视对私立学校的扶持和监管。由此带给我们的重要启示在于:一要形成对我国民办教育规模和占比的科学认识;二要对不同类型民办学校区别施策、精准发力;三要加强对我国民办教育政策的正面解读和宣传引导,探索中国特色的民办教育治理经验。

根据《全国教育事业发展统计公报》,2020年我国民办普通小学在校生人数占总在校生数比例为9.01%,民办初中在校生人数占总在校生数比例为14.63%。部分地区民办小学、初中在校生人数占总在校生数的比例超过30%。目前,江苏、湖南、四川等省教育行政部门陆续出台文件规范公民办教育的比例,如江苏省规定力争用2~3年时间将全省民办义务教育学校在校生数占比降至5%以下、县域内比例降至15%以下,社会各界对此众说纷纭。在此背景下,有必要参考联合国教科文组织(UNESCO)公布的世界各国基础教育阶段私立教育占比的数据,形成对我国义务教育阶段民办教育规模和比例的科学认识,同时参考借鉴国外私立教育的相关政策和管理实践,优化我国民办教育政策,促进公民办教育协调发展,满足人民群众对高质量教育的需求。 

一、不同国家基础教育阶段私立教育占比差异大

我国将“民办教育”定义为国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,即从举办主体和办学经费来源两个角度进行界定。而很多国家(地区)主要依据举办主体而不是经费来源来界定私立教育,即私立学校是“独立于政府直接行政管理的学校”。联合国教科文组织将私立教育机构定义为“由非政府组织(教会、工会或企业)控制和管理的教育机构,不论其是否接受公共机构的资金支持”。经济合作与发展组织(OECD)也是根据教育机构由公立部门还是由私立部门控制来区分公立教育机构和私立教育机构。

世界各国基础教育阶段私立学校学生占比差距较大。根据联合国教科文组织的统计,从小学阶段来看,2020年世界私立小学教育平均占比为18.9%(指在校生占比,下同),比例较低的国家如日本、芬兰、新西兰等都低于2%,比例较高的国家如西班牙、印度、智利等在30%至70%之间。从初中阶段来看,不同国家的差异同样很大,2020年全球中学阶段私立教育平均占比为27.1%,整体上高于小学阶段。初中阶段私立教育占比较低的国家如芬兰、美国、意大利等国均在10%以内,比例较高的国家如英国、比利时、智利等则超过了50%。①多种因素影响不同国家基础教育阶段私立教育占比。 

① 联合国教科文组织统计研究所(UIS)只统计了各个国家初中私立教育占比,没有统计全球初中的平均水平,这里用中学数据来代替初中数据。本文中联合国教科文组织的数据均来源于http://data.uis.unesco.org

首先,从经济发展水平来看,基础教育阶段私立教育占比与各国经济水平相关,这在不同收入国家小学阶段私立教育占比中表现很清楚。以2020年为例,低收入国家小学阶段私立教育占比为11.5%,中低收入和中等收入国家小学阶段私立教育占比分别为26.9%和21.0%,中高收入和高收入国家小学阶段私立教育占比分别为10.6%和13.7%。也就是说,经济发展水平与私立教育的比例存在近似倒U形关系。低收入国家在政治体制、产业结构等方面的落后导致其教育收益较低,人们对教育的需求并不强烈,也缺乏对私立教育的经济承受能力,因此私立教育缺乏社会土壤;中低、中等收入国家往往处于经济增长阶段,教育需求旺盛,而政府公共财政往往难以支撑起完备的公办教育体系,私立教育便蓬勃发展以填补公办教育不足带来的需求空缺;中高、高收入国家的财政投入足够支撑相对完善的公办教育体系,其对私立教育的需求便会下降。

其次,国家的社会福利制度对公私立教育结构会有影响。当国家为全社会提供了包括教育在内的优越福利保障,此时公办教育就能够满足绝大多数社会公众的教育需求,私立教育的发展空间就会很小。典型地区如东亚的日本和丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典等北欧国家。这些国家向全社会提供了均衡、高质量的公办教育,社会公众对公立学校充满信任,并深度认同基于互信和合作的教育文化,因此私立教育的占比非常低。

再次,文化多样性对私立教育会有影响。埃斯特尔·詹姆斯的研究发现,在控制了人均收入变量后,宗教信仰越多样,其私立教育规模越大。丹尼尔·列维将全球私立学校分为需求吸纳型、精英型和宗教型(文化型)三种类型。需求吸纳型又称为补充型,主要满足无法进入公办学校的中低收入群体的教育需求。精英型主要满足对公办教育不满意而希望接受更高质量教育的家庭的教育需求,如英国的伊顿公学。宗教型(文化型)主要满足某些宗教群体或文化群体的教育需求,新西兰、澳大利亚、印度尼西亚等国家的私立学校往往建立在宗教认同的基础上,美国存在满足华裔或印度裔子女教育需求的私立学校;一般而言,宗教和文化的多样性会提高私立教育占比。新西兰的私立教育主要为满足毛利人等少数民族族裔的需求而设立。印度尼西亚的私立学校也和宗教存在密切关系。该国以宗教和世俗势力为代表的各种社会群体在教育领域的博弈最终形成了教育制度的二元结构,导致该国私立教育占比较高。

最后,国家的教育制度深刻影响私立教育的比例。詹姆斯的研究发现,公共教育支出占 GDP的比例和政府对私立教育的资助是影响私立教育占比的重要因素。很多国家通过财政政策和税收政策对私立教育提供支持,当财政政策和税收政策对私立教育更加友好时,私立教育的占比就会高。教育券是很多国家支持私立教育的制度设计,智利是采用教育券制度最典型的国家,因而该国私立教育占比非常高,2019年该国小学阶段私立教育占比高达62.6%,初中阶段高达59.3%。教育制度受到历史传统、文化环境和政府更替等因素的影响,一些国家中不同政党轮流执政,其对教育私营化的态度不同,会导致私立教育的规模和比例出现波动,如新西兰联合政府上台后将部分政府提供资金的私立学校(特许学校)转变为公办学校,降低了该国私立教育的比例。 

二、多数国家私立教育占比呈现增长态势且受多重因素推动

根据联合国教科文组织的统计,全球私立小学在校生占比从2011年的15.5%增长到2020年的18.9%,高收入国家私立小学在校生占比从2011年的11.0%增长到2020年的13.7%,中高收入、中等收入、中低收入和低收入国家私立小学占比均呈现提高趋势。全球私立中学在校生占比从2011年的23.3%增长到2020年的27.1%,高收入国家私立中学在校生占比从2011年的16.5%增长到2020年的20.9%,其他收入水平国家也呈现提高趋势。即使私立教育在校生占比非常低的芬兰,其私立小学在校生占比也从2011年1.6%增长到2019年的1.8%。全球多数国家私立教育占比呈现增长态势受多重因素推动。 

第一,经济社会的稳步发展对私立教育占比产生了推动作用。从国别比较来看,经济发展水平对私立教育占比的影响关系比较复杂,不存在单向的线性关系。但是就一个国家内部来看,基本趋势是,随着国家经济社会不断发展,私立教育占比不断提高。其原因在于,随着一个经济体的收入水平提高,其需求结构会从生存型(食品、服饰、居住、能源消耗)主导逐步向发展型(教育科研、公共服务)、享受型(出行、住宿餐饮、文化娱乐、其他个人服务)主导转变。随着居民对教育质量的需求不断提高,对班额更小、质量更高、对家长需求反应更灵敏的私立教育的需求便不断上涨。詹姆斯·科尔曼等学者研究发现,美国天主教高中和其他私立中学的学生不仅在学业上优于公立学校的学生,这些学校比公立学校在种族融合上表现更好。英国的一项调查也发现,私立学校与公立学校学生在学习成绩上的差距日益扩大,私立学校学生在A-Level考试中达到A*成绩的学生数是公立学校的三倍。根据列维对私立学校的分类,发展中国家如越南、巴西、印度等国,大量低收入家庭子女进入私立学校就读,私立学校中的需求吸纳型私立学校较多。随着经济发展,这些国家需求吸纳型私立学校的比例在降低,宗教(文化)型和精英型私立学校的比例在提高。而在发达国家中,大多数私立学校是宗教(文化)型或精英型,这些学校有进一步发展的趋势。 

第二,对市场机制信心的提高和公共财政紧缩压力对私立教育占比产生了推动作用。很多国家的教育制度设计深受以米尔顿·弗里德曼为代表的自由主义经济学派的影响。弗里德曼主张通过市场竞争原则, 在教育系统内提供教育券,让家长拥有为其子女自由选择学校的权利。教育券赋予了学生和家长选择学校的权利,教育服务的决策权从生产者手中转移到了消费者手中,这种观点在全球影响广泛。与此同时,近十年来全球很多国家的公共财政都面临较大挑战,不得不削减包括教育在内的公共支出并寻求提高教育资源利用效率的措施,这也为私立教育发展提供了条件。首先,私立教育的发展增加了进入教育领域的社会资金总量,政府可以将私立教育所节省的公共财政开支用于教育发展薄弱的地区和学校,从而在整体上提高教育公平。其次,私立教育的发展可以提高教育资源利用效率。科尔曼等研究发现,在两组具有可比性学生的成绩中(控制了种族和社会阶层因素),私立中学高于公立中学,私立学校的资源利用效率更高。再次,私立学校和公立学校的良性竞争有利于维持整个社会的良好教育生态,提高教育系统的整体活力。如果一个地区内同时存在私立学校和公立学校,并且它们之间进行充分竞争,其结果就会大大提高低收入家庭子女获取优质教育资源的机会,提高教育资源的配置效率。由于上述原因,即使在社会公共福利事业高度发达的北欧国家,私立教育占比也呈逐年增高的趋势。

三、国外基础教育阶段私立教育普遍受到国家扶持与监管

联合国“教育2030行动框架”提出,“私立学校是促进教育发展、保护个体受教育权、消除不平等的重要力量。”私立教育和公办教育一样,承担着为国家培养人才、提高社会公平、增强社会凝聚力的重要职责,所以,私立教育从来都没有游离于国家视野之外,私立教育政策是国家政策的重要组成部分。私立教育政策可分为扶持政策和监管政策两大类。部分国家基础教育阶段的私立学校包括非营利性学校和营利性学校,这些国家对不同类型的私立学校采取不同的扶持和监管措施,对非营利性私立学校的扶持力度更大、监管更严。 

(一)扶持性政策 

除了培养人才、提高教育公平、增强社会凝聚力的功能以外,私立教育还拥有扩大教育选择和提高教育资源利用效率的功能,所以各国普遍重视对私立教育的扶持。最主要的扶持措施是直接进行资金支持。OECD将私立学校划分为独立于政府的私立学校和依赖政府的私立学校,前者获得的国家资助不到学校总支出的50%,这类学校在OECD成员国中占比很小,依赖政府的私立学校是OECD成员国中的主流。美国一些州使用教育代金券、教育储蓄账户、税收抵免奖学金、个人所得税抵免/扣除等政策工具,向私立学校提供间接支持;德国州政府为私立中小学提供最高超过80%的办学经费。由于私立学校的资金稳定性比公办学校低,很多国家对面临办学危机的私立学校提供临时补助。2020年起,新冠疫情影响部分私立学校的生存,美国发布《冠状病毒援助、救济和经济安全法》,根据该法案,非营利性和营利性私立学校均可通过《工资保障计划》申请贷款,分担疫情背景下的学校资金风险。 

除了资金扶持之外,国家往往会给予私立学校税收、土地等方面的优惠。私立学校普遍被认为是区别于商业性组织的机构,在税收上享有优惠。当然,营利性私立学校所享受的税收优惠低于非营利性私立学校。如巴西的营利性学校需缴纳所得税、职工社会保障税等各类税收,荷兰营利性学校40%的收入都必须以税收形式上交政府,墨西哥的营利性学校需缴纳50%的营业税和增值税。从土地使用优惠来看,美国各州政府会赠予部分非营利性私立学校土地,而营利性私立学校暂时没有被赠予土地的先例。 

(二)监管性政策 

各国在向私立学校提供扶持的同时,也非常重视对私立学校的监管。从监管工具来看,主要包括法律法规、税收政策、质量监测评价和第三方评估认证等。德国的《学校教育法》《私立学校教育法》从学生入学资格、师资聘用、学科建设以及资质认定等方面对私立学校作出要求。日本利用法规政策导向和公共财政资助两个杠杆加大对私立学校的调控和监管力度,《私立学校法》《学校教育法》规定私立学校必须确保教育的公益属性,《私立学校振兴助成法》则要求接受援助的私立学校必须接受行政主管部门的强制监督。近年来,不少国家政府正在改变传统以行政和法律手段为主的管理方式,越来越多地间接介入私立学校发展,政府让渡一部分行政权力给第三方机构,形成多元治理的态势,例如丹麦的家长委员会或民选团、日本各都道府县设立的私立学校审议会、巴西的外部评估委员会等,这些机构受国家立法授权或地方政府委托,对私立学校的准入审批、办学行为、教育质量等开展监督和检查工作。从监管力度来看,很多国家采取“以扶持换取监管”的举措,将监管和扶持视为一体两面,对给予更多支持扶助的私立学校进行更多的监督管控,引导私立学校让渡一定的办学经营自由度和自主权。 

一是设置准入门槛、严格规制审批。世界上大多数国家对私立学校的开办条件、申请程序、教学设施以及教师聘用、学生录取等方面有严格控制。美国各州政府是私立学校资助政策的直接执行者和直接管理者,对私立学校执行批准、认证或注册登记程序。《联邦德国基本法》第7条第4款规定,“私立学校之教育目的与设备以及教学人员之学术训练不逊色于公立学校,且不因父母之财产状况对学生进行区分对待”时,应许可其设立,“如果其教学人员之经济与法律地位未充分保障者”,则不得许可。这些许可条件是强制性的,且不存在例外或者可免除义务的情形。奥地利《私立学校法》第19条第1款规定,当某所私立学校的建立会危及所在行政辖区公立国民学校、普通中学或者新式中学的存续时,申请建立该私立学校的要求将会被拒绝。 

二是注重业务指导、严控质量标准。通过加强质量评估,防止私立学校提供低质量的教育,损害学生利益。美国基础教育“基于标准的改革模式”对教育时长、课程教材、师资教法等作出了清晰、可衡量的标准,促进公立、私立学校教育标准化。美国将广泛应用于高等教育的第三方质量认证应用到了基础教育领域之中,康涅狄格、爱荷华、宾夕法尼亚、南卡罗莱纳、田纳西、威斯康星等6州将义务教育私立学校质量认证作为强制性要求写入州法规,越来越多的州将获得第三方质量认证作为私立学校获得政府支持的基础条件之一。德国强化对学校课程和教学工作的专业监督,为了保证教学工作的质量,教育部门还可以对学校的校长、教师的工作提出要求。教材和课程是保障教育质量的重要方面,因此很多国家对私立学校的教材和课程也有明确要求,如美国有的州明确要求私立学校课程与公立学校课程相同,有的州要求私立学校开齐开足公民教育课程,如历史和宪法等课程。

三是注重资金监管、保障学校稳健运行。部分私立学校由基金会和慈善团体创办,但是自然人或商业性机构创办私立学校的现象也比较普遍,为了防止私立学校的创办者或管理者挪用学校的资金,对私立学校的资金进行监管是世界各国的普遍做法。日本2014年修改《私立学校法》将财务信息公开确定为学校法人的义务,扩大了学校法人财务信息公开的范围,学校法人不仅每年要编制“财务三表”,还要编制事业报告,当本校学生或其他利益相关者要求查阅这些财务信息时,学校法人必须提供阅览机会。美国还对私立学校的出资方、学校高管的薪酬作出了规定,美国的营利性私立学校的高管薪酬不受政府限制,但非营利性私立学校在薪酬设置方面受到政府部门的监管

四、结论与启示 

他山之玉可以攻石。国外公私立教育的比例关系和多国扶持和监管私立教育的措施,可以为我国思考公民办教育的比例关系和民办教育治理提供一些借鉴和参考。 

一要形成对我国民办教育规模和占比的科学认识。私立教育因其特殊运行方式和发展优势而具有独特功能和价值,决定了其在基础教育阶段占比逐步提高。从公办和私立教育的比例关系看,世界多数国家都将私立教育作为公办教育的补充,同时给予私立教育较大的空间。全球并不存在公民办教育的最佳比例关系,一个国家需要根据本国的基本政治制度和现实国情来确定公民办教育的比例关系。但是多数国家的经验证明,公办和民办协同发展更能满足社会公众对高质量个性化教育的需求。国际比较发现,虽然很多国家的私立教育占比在提高,但是大多数国家均对私立教育提供高额补助,所以,发展民办教育不是政府推卸责任的理由。我国有个别地区的地方政府推卸教育责任,公办教育资源不足或质量不高,导致区域内民办教育占比畸高。对于这些地区,要加大政府问责力度,加大对公办学校的投入,激发公办学校办学活力,从而在新的水平上形成公民办教育健康和谐的良好生态。 

二要对不同类型民办学校区别施策,精准发力。世界各国基础教育阶段的私立教育包括多种类型,不同类型的私立学校扮演不同的角色,发挥不同的功能。参考国际学者对私立学校类型的划分并基于我国实际情况,我国民办学校可分为补充型民办学校、选择型民办学校、选拔型民办学校和混合型民办学校四类。今后,需要根据不同类型民办学校的特征、功能和发展趋势进行精准治理。补充型民办学校主要位于沿海城市,办学条件较差、教师流动性大、质量不高,主要为随迁子女提供教育机会。当前这类民办学校仍有存在的合理性和必要性,但政府需要通过购买服务等方式加大对这类学校的公共财政扶持,提高教育公平。从未来趋势来看,随着城市公办学校逐步扩容和乡村学校发展,这类民办学校的规模和占比会下降。选择型民办学校主要满足个性化教育需求,多强调外语教学或其他特色。这类民办学校丰富了我国义务教育生态,今后还需要大力鼓励和引导,同时要加强课程和教材监管。选拔型民办学校是我国特殊的民办学校类型,这类民办学校往往通过掐尖招生、延长学习时间等方式提高考试成绩,从而吸引更多更好的生源,这种民办学校主要是“公参民”学校。这类民办学校与公办学校形成不正当竞争,贩卖家长焦虑,助长应试“内卷”,亟待规范治理。2021年8月发布的《教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》,就规范“公参民”学校进行专门部署,今后这类民办学校将逐渐减少。混合型民办学校大量存在于河南、山西等中西部省份的县城,主要接受农村籍学生,是导致上述地区民办教育占比较高的主要原因。对这类民办学校,要在城乡教育均衡发展的背景下考虑其功能和发展定位。

三要加强对我国民办教育政策的正面解读和宣传引导,探索中国特色的民办教育治理经验。基础教育作为国民教育体系的根基,镌刻着各个国家人才培养的根本任务、目标要求和价值导向,因此,无论公办还是民办,世界各国均注重对其扶持和监管,以确保基础教育事业的公益性和公平性。民办教育对政策变化很敏感,在限制性政策的影响下,很容易暴露出脆弱性,抗击风险能力也会削弱。近期,多地采取了规范民办义务教育的实际行动,规范本身不是目的,规范的目的在于促进民办教育更加健康地发展。因此,目前亟须对民办教育政策进行正面解释和宣传引导,为民办教育发展提供良好社会环境。要落实《中华人民共和国民办教育促进法》的规定,通过政府补贴、购买服务、助学贷款、奖助学金、出租转让闲置国有资产等方式加强对民办中小学的扶持。在加强扶持的同时也要加强监管。世界多数国家的私立学校主要由慈善团体、基金会等公益性组织举办,营利动机并不强,我国民办学校是商业性市民社会的产物,大多数民办学校是投资办学,举办者有逐利动机,因此,加强监管是保障民办学校健康发展的基础。当前要扎实推进民办学校分类管理,保障义务教育阶段民办学校的非营利性,坚决杜绝“以非营利性之名行营利性之实”。要完善内部治理,完善学校章程,加强党的领导,优化董事会成员构成和议事规则,提高监事会规范性;要加强财务管理,严格学费监管,防范不合规的关联交易;规范招生行为,杜绝“掐尖招生”,实现“公民同招”。民办学校要以规范发展赢得学生选择、社会信任和政府支持,不断提高教育教学质量和服务水平,满足学生多元教育需求,探索出更多别具一格的民办教育治理中国经验。

作者:王一涛,苏州大学教育学院教授,博士,博士生导师;侯琮,苏州大学教育学院博士研究生,本文通讯作者;刘绪,南方科技大学高等教育研究中心助理教授,博士,博士生导师。

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